Änderung der §§ 7 und 13 der Gefahrenabwehrverordnung über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf und an den Straßen, Grün- und…

A. Ausgangssituation

In den vergangenen Jahren hat sich das frei verkäufliche Distickstoffmonoxid (Lachgas) zu einer häufig verwendeten Partydroge entwickelt, die insbesondere bei Kindern und Jugendlichen an Beliebtheit gewonnen hat. Lachgas unterliegt derzeit nicht dem Betäubungsmittelgesetz (BtMG), was den grundsätzlich allgemein nicht regulierten Verkauf in Läden oder über Automaten ermöglicht und zu einer breiten Verfügbarkeit führt. Diese Tatsachen unterstützen die Darstellung in den sozialen Medien, es handele sich um eine harmlose Substanz.

Die missbräuchliche Verwendung durch Inhalation außerhalb einer ärztlich begleiteten Narkose birgt erhebliche Gesundheitsrisiken, die von Bewusstlosigkeit und Nervenschäden bis hin zu tödlichen Folgen reichen können. Aufgrund dessen wurde mit Magistratsbeschluss vom 07.04.2025 (M 68) die "GAVO Lachgas" der Stadtverordnetenversammlung vorgelegt, die den Verkauf sowie die Ab- und Weitergabe des Lachgases an Kinder und Jugendliche reglementiert.

Die hier geregelten Konsumverbote für Kinder und Jugendliche sowie für Erwachsene auf ausgewählten öffentlich zugänglichen Flächen im Stadtgebiet Frankfurt am Main ergänzen die Zielrichtung der GAVO Lachgas, die am 08.05.2025, § 6140, von der Stadtverordnetenversammlung beschlossen wurde. Die gesundheitlichen Auswirkungen von Lachgaskonsum sind in der Begründung zu dieser Gefahrenabwehrverordnung (vgl. M 68 vom 07.04.2025) ausführlich dargelegt und gelten hier gleichermaßen.

Gerade dort, wo sich viele Kinder und Jugendliche aufhalten, ist eine negative Vorbildwirkung zu befürchten, wenn sie andere Personen, unabhängig von deren Alter, beim ungehinderten Konsum vom Lachgas erleben. Des Weiteren findet vor allem in den Sommermonaten ein ganz erheblicher Konsum in den Grünanlagen der Stadt statt. Gleiches gilt für die Fußgängerzonen, die sehr stark von Kindern und Jugendlichen frequentiert sind und auch für ähnliche für Kinder und Jugendliche vorgesehene Flächen. Das Gefühl des gemeinschaftlichen Niederlassens in Grünanlagen oder Fußgängerzonen, um in dieser Atmosphäre dann das extrem gesundheitsschädliche, aber als "cool" empfundene Lachgas zu konsumieren, ist als unerwünschte Normalsituation im Stadtgebiet zu verhindern. Dadurch werden Gewöhnungseffekte zu diesem zweckwidrigen Gebrauch von vornherein verringert.

B. Rechtsgrundlagen

Rechtsgrundlage für Änderungen der Gefahrenabwehrverordnungen sind die §§ 71, 74 und 77 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG). Danach können die Gemeinden für ihr Gebiet Gefahrenabwehrverordnungen erlassen, welche von der Stadtverordnetenversammlung zu beschließen sind.

§ 74 HSOG setzt eine abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung voraus. Eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz, wie dieser Verordnung, zu bekämpfen (BVerwG, Urteil v. 03.07.2002, Az.: 6 CN 8/01, NVwZ 2003, 95, 96).

Den Nachweis einer Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall bedarf es dabei nicht (Lisken/Denninger PolR-HdB, E. Das Handeln von Polizei- und Ordnungsbehörden zur Gefahrenabwehr (Graulich) Rn. 132, beck-online). Die zur Feststellung einer abstrakten Gefahr erforderlichen Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe ergeben sich nicht nur aus wissenschaftlichen Erkenntnissen oder denen fachkundiger Stellen und Behörden, sondern auch aus der allgemeinen Lebenserfahrung (BeckOK PolR Nds/Knurbein/Weiner, 30. Ed. 1.4.2024, NPOG § 55 Rn. 3, beck-online).

Zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit, auf deren wahrscheinliche Verletzung sich der Gefahrbegriff bezieht, gehört neben der Unverletzlichkeit der Normen der Rechtsordnung die Unversehrtheit von Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen des Einzelnen sowie der Bestand und das Funktionieren des Staates und seiner Einrichtungen.

Aus den Ausführungen unter A. ergibt sich die Notwendigkeit, Minderjährige aus nachvollziehbaren Gründen des Kinder- und Jugendschutzes im städtischen Einflussbereich des öffentlichen Raumes vor jeglichem Lachgaskonsum zu schützen, da ihnen durch den Konsum gesundheitliche Schäden - teils erheblicher Art - drohen und angenommen werden muss, dass sie sich derer nicht bewusst sind. Daneben ergibt sich für öffentliche Bereiche, die speziell für Kinder und Jugendliche gedacht sind oder die bevorzugt von Minderjährigen aufgesucht werden, dass dort eine Alltagsgegenwart von Lachgaskonsum mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Gefühl der Normalität von Lachgaskonsum als gesellschaftlich toleriertes Genussmittel und folglich zu einem Anreiz der Verwendung führt. Jede Verwendung birgt die Gefahr von Gesundheitsschäden in sich, wodurch die Rechtsgüter der Unversehrtheit von Leben und Gesundheit verletzt sind.

C. Geltungsbereich

Der Geltungsbereich der Gefahrenabwehrverordnung umfasst das gesamte Stadtgebiet von Frankfurt am Main.

D. Zeitlicher Geltungsbereich

Die geänderten §§ 7 und 13 der in Rede stehenden Gefahrenabwehrverordnung gelten ab dem Tag nach ihrer Verkündung im Amtsblatt. Die bestehende Gefahrenabwehrverordnung hat eine Gültigkeitsdauer von 30 Jahren und wurde erstmals im Amtsblatt Nr. 29 vom 15.07.2014 verkündet. Sie tritt somit in Gänze spätestens am 15.07.2044 außer Kraft.

E. Verbote

Verboten wird Minderjährigen jeglicher Konsum von Lachgas im Geltungsbereich der Gefahrenabwehrverordnung, um diesen Personenkreis vor den Folgen des missbräuchlichen und gesundheitsschädlichen Gebrauchs zu schützen.

Erwachsenen wird der Konsum von Lachgas auf öffentlich zugänglichen Spielplätzen, Ballspielplätzen, auf Schulhöfen, ähnlichen für Kinder und Jugendliche vorgesehenen Flächen sowie in Fußgängerzonen und in Grünanlagen verboten. Es handelt sich hierbei um öffentliche Orte, die vielfach und bevorzugt von Kindern, Jugendlichen und Heranwachsenden als Treffpunkt und Ort sozialer Interaktion während der Freizeit und auch Schulzeit genutzt werden. Insoweit gilt es, Nachahmungseffekte im Hinblick auf den Konsum von Lachgas zu vermeiden, Kinder und Jugendliche von Konsumanreizen für das in dieser Gebrauchsweise gefährliche Lachgas an diesen Orten fern zu halten und der Vorbildfunktion von Erwachsenen an den genannten Orten Geltung zu verschaffen.

Fußgängerzonen definieren sich durch die erfolgten straßenverkehrsbehördlichen Anordnungen. Diese sind vor Ort über die Beschilderung mit Zeichen 242 der Straßenverkehrsordnung erkennbar. Grünanlagen definieren sich über die Anlage zur Grünflächensatzung der Stadt Frankfurt am Main.

F. Kosten

Es handelt sich um Änderungen der bereits bestehenden Gefahrenabwehrverordnung. Da die Kontrolle mit dem vorhandenen Personal im Rahmen der regulären Tätigkeit durchgeführt werden kann, werden weder Investitionsbedarfe noch Folgeinvestitionen ausgelöst.

G. Fazit

Das frei verkäufliche Distickstoffmonoxid (Lachgas) wird vornehmlich von jüngeren Menschen konsumiert. Der Konsum birgt erhebliche Gesundheitsgefahren und Risiken und kann in die Abhängigkeit führen. Die Dosierung von Lachgas wird außerhalb ärztlicher Verordnung beim privaten Konsum nicht durch ärztliches oder medizinisches Fachpersonal kontrolliert und überwacht. Kinder und Jugendliche befinden sich sowohl psychisch als auch physisch noch in der Entwicklung und sind daher besonders schützenswert. Um den bestmöglichen Schutz zu erreichen, muss, zusätzlich zum Kaufverbot und dem Verbot der Ab- und Weitergabe von Lachgas an Kinder und Jugendliche der Konsum zumindest im Einflussbereich der Kommune, d.h. im öffentlichen Raum, verboten werden.

Diese Regelungen stellen zur Beschränkung der gesundheitlichen Gefahren von Lachgas für Minderjährige aus Sicht der Verwaltung ein geeignetes Mittel dar. Sie sind erforderlich den genannten Gesundheitsgefahren durch Lachgas zu begegnen. Mildere Mittel, die dieses Ziel erreichen, existieren nicht.

Ein absolutes Verbot des Konsums von Lachgas gegenüber Erwachsenen ist unverhältnismäßig, da dieses einen unzulässigen und nicht gerechtfertigten Eingriff in ihr Selbstbestimmungsrecht darstellt. Soweit der Konsum des Lachgases durch Erwachsene im öffentlichen Raum jedoch dazu führt, dass sich hierdurch Anreize für Minderjährige ergeben, diesem gefährdenden Verhalten nachzueifern, ist ein Konsumverbot auch gegenüber Erwachsenen für bestimmte öffentlich zugängliche Orte geeignet den gesundheitlichen Gefahren des Konsums von Lachgas durch Kinder und Jugendliche zu begegnen.

Eine solche Beschränkung für Erwachsene greift überall dort, wo Flächen explizit für die Nutzung durch Minderjährige vorgesehen sind und dort, wo sich diese aus individuellen Gründen vermehrt aufhalten, z. B. für soziale Kontakte in kleinen oder größeren Gruppen, die sich ausschließlich oder zumindest in Teilen aus Minderjährigen zusammensetzen. Dies ist auf Spielplätzen, Ballspielplätzen, auf Schulhöfen, ähnlichen für Kinder und Jugendliche vorgesehenen Flächen sowie in Fußgängerzonen und in Grünanlagen regelmäßig der Fall.

Die Ausdehnung des Konsumverbotes von Lachgas für die genannten öffentlich zugänglichen Flächen auch auf Erwachsene ist erforderlich, da die genannten Nachahmungseffekte und Anreize in Bezug auf den Lachgaskonsum aufgrund des Gesundheitsschutzes der Minderjährigen verhindert werden müssen. Auch muss der Vorbildfunktion von Erwachsenen gegenüber Minderjährigen Rechnung getragen werden.

Schließlich sind die abgestuften Konsumverbote auch verhältnismäßig im engeren Sinne, d. h. angemessen. Sie schränken die Betroffenen nicht unzumutbar in ihrem Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG ein. Gerade weil der Staat Leben und Gesundheit zu schützen hat, hat niemand einen Rechtsanspruch darauf, kinder- und jugendgefährdendes oder gesundheitsgefährdendes sowie zur Nachahmung verleitendes Verhalten auf öffentlichen Flächen gewährt zu bekommen. Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der genannten Personenkreise ist durch den mit der Verordnung erreichten Gesundheitsschutz gerechtfertigt.