Änderung der Friedhofsordnung (FO) und der Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung (FBGO) der Stadt Frankfurt am Main

1. Ausgangslage

Die derzeitige Friedhofsordnung (FO) und die Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung (FBGO) sind am 01.03.2020 in Kraft getreten (siehe § 5204 zu M 218 / 2019). Die wesentlichen Änderungen in der Friedhofsordnung waren:

- Der Erwerb von Nutzungsrechten an einer Wahlgrabstätte kann auch von einer anderen (nicht natürlichen) Person erworben werden.

- In Anlehnung an das Hessische Friedhofs- und Bestattungsgesetz erfolgte die Aufnahme des Verbots von Grabsteinen aus ausbeuterischer Kinderarbeit in § 24a.

- Grabmale, Einfassungen oder sonstige Grabausstattungen dürfen nicht mehr an den Friedhofsmauern befestigt werden.

Neben den Änderungen in der FO und der FBGO wurde einer Erhöhung des Wertes des öffentlichen Interesses (grünpolitischer Wert) von rund 36,5 % auf 40 % zugestimmt. Hierbei wird der allgemeine Haushalt seit 2020 in Planung und Vollzug pro Jahr zusätzlich belastet.

Aufgrund des ablaufenden Kalkulationszeitraums zum 31.12.2022, der Anpassungsbedarfe hinsichtlich der Fallzahlen sowie der veränderten Kosten ist ab dem 01.01.2023 eine neue Gebührenkalkulation erforderlich.

Allgemeine Veränderungen im Friedhofswesen

Im Magistratsvortrag M 218 (Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 30.01.2020, § 5204) wurde schon dargestellt, dass das kommunale Friedhofswesen einem starken Wandel unterliegt. Diese Entwicklung hat sich gerade für Großkommunen fortgesetzt. Hier verlieren die Friedhöfe vermehrt ihre Primärfunktion als Beisetzungsort. Der Wert und Nutzen städtischen Grüns, insbesondere in wachsenden Großstädten wie Frankfurt, definiert sich über ökologische, ökonomische, kulturelle und insbesondere soziale Aspekte. Dabei muss den Funktionen wie Abkühlung, Verschattung und Luftreinhaltung durch die stets stärker spürbaren Klimafolgen ein immer höherer Stellenwert beigemessen werden. Auch Friedhöfe werden vermehrt als qualifizierte Aufenthaltsräume wahrgenommen, welche durch ihre Attraktivität, aber auch durch die wachsenden Einwohnerzahlen immer höhere Besucherfrequenzen aufweisen. Sie schaffen Lebensqualität im verdichteten Stadtraum und leisten durch ihre niedrigschwelligen Begegnungsangebote und wohnungsnahen Zugang im Rahmen der Nahmobilität insbesondere auch für ältere Personen einen unverzichtbaren Beitrag als Teil der Daseinsvorsorge. Im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie wurde dies noch offensichtlicher und die Nutzung dieser Freiräume hat sich intensiviert. Daher haben sich auch die Friedhöfe im Stadtgebiet in Zeiten von Corona als systemrelevant und unverzichtbar erwiesen.

Im Allgemeinen ist in den letzten Jahren ein Zuwachs der pflegefreien und kleinen Grabstätten erkennbar. Diese veränderte Nachfrage der Friedhofsnutzenden führt zu einem abnehmenden Bedarf an Bestattungsflächen und zu einer sinkenden Auslastung der Friedhofseinrichtungen. Friedhöfe, vor allem in Ballungszentren, haben ihre Monopolstellung verloren. Zunehmend macht sich hier die Konkurrenzsituation zu privatrechtlichen Anbietern ("Friedwald", "Ruheforst" etc.) und benachbarten Kommunen bemerkbar. Hier sieht die Stadt Frankfurt am Main einen zukünftigen Schwerpunkt, durch attraktive Angebote und die Fokussierung auf die "weichen" Standortfaktoren eine stärkere Kundenbindung zu generieren.

Sterbefälle und Bestattungen in Frankfurt am Main

Seit einigen Jahren, mit Ausnahme 2021, ist eine stetige Abnahme der Bestattungsfälle in Frankfurt am Main zu verzeichnen. Auch ein Vergleich der Sterbeziffer im Bundesdurchschnitt mit der Frankfurter Bevölkerung zeigt einen deutlichen Rückgang in Frankfurt am Main. Hierbei wird die Anzahl der Verstorbenen eines Jahres auf die durchschnittliche Bevölkerung bezogen und je tausend Einwohner:innen ausgewiesen. Während die Sterbeziffer im Bundesdurchschnitt 2021 bei 12,2 ‰ lag, betrug die Sterbeziffer in Frankfurt am Main 7,5 ‰ und lag damit deutlich unter dem Bundesdurchschnitt. Die folgende Grafik veranschaulicht diesen rückläufigen Trend der Sterbeziffer in Frankfurt am Main.

Grafik 1: Vergleich Sterbeziffer Deutschland/Frankfurt am Main

Dies lässt sich auch auf die Tatsache zurückführen, dass anhand der neuesten Untersuchungen im Vergleich zu anderen Großstädten in Frankfurt nur 15,5 % der Bevölkerung über 65 Jahre alt ist. Durchschnittlich beträgt der Anteil an Menschen über 65 Jahre in Deutschland 19 %.

Vor allem für 2021 kann die gestiegene Anzahl an Sterbefällen in Deutschland im Wesentlichen auf die Corona-Pandemie zurückgeführt werden. 2021 sind mit etwa 1.017.000 mehr Menschen gestorben als in jedem anderen Jahr seit 1946. Die Sterblichkeit lag 2021 damit über dem statistisch erwarteten Wert und es kann bundesweit somit von einer Übersterblichkeit gesprochen werden.

Derzeit besteht allerdings die Perspektive, dass durch gestiegene Impfquoten und veränderte Virusvarianten sich dies relativieren wird und die Tendenz der steigenden Lebenserwartung wieder deutlich mehr Einfluss auf diese Zahlen gewinnt.

In Bezug auf die Anzahl der durchzuführenden Bestattungen in Frankfurt ist anzunehmen, dass unter Betrachtung des Gesamtverlaufs der vergangenen Jahre zukünftig die Zahl der Bestattungen auf den Frankfurter Friedhöfen wieder abnimmt und die Steigerung im Jahr 2021 um 493 Sterbefälle gegenüber dem Vorjahr nicht als Trendwende anzusehen ist.

Anders als in den klassischen kommunalen Gebührenbereichen (z.B. Abwasser, Abfall, Straßenreinigung) besteht im Friedhofswesen für die Einwohnerschaft kein Benutzungszwang für die jeweilige öffentliche Einrichtung im Stadtgebiet. Es ist frei wählbar, auf welchen Friedhöfen sie sich bestatten lassen möchte. Aufgrund der niedrigeren Sterbeziffer im Vergleich zum Bundesdurchschnitt und der besonderen Bevölkerungsentwicklung in Frankfurt (siehe auch Ziffer 2.1) ist trotz der einmaligen abweichenden Tendenz in 2021 weiterhin mit einer Abwanderung auf Friedhöfe außerhalb Frankfurts zu rechnen. Rund 10 % der in 2021 verstorbenen Frankfurter Bürger:innen, das entspricht 560 Sterbefällen, haben sich nicht im Stadtgebiet bestatten lassen. In den letzten Jahren lag der Wert oftmals über 20 %. Die Gründe für eine Abwanderung können vielfältig sein: Bestattung im Geburtsort, Bestattung in der Gemeinde der grabpflegenden Angehörigen, Seebestattung bzw. es sind Grabformen gewünscht, die nicht in Frankfurt angeboten werden, billigere Gebühren in anderen Gemeinden etc.

Grafik 2: Vergleich Verstorbene Frankfurter Einwohner:innen und Gesamtbestattungen in Frankfurt am Main

Wie bereits in den Vorjahren beobachtet, werden in Frankfurt am Main Erdbestattungen weniger nachgefragt als Urnenbestattungen. In 2011 erfolgten 1.606 Bestattungen in einem Sarg. Das entsprach rund 34 % der Bestattungen in Frankfurt am Main. Dagegen waren es im Jahr 2021 noch 1.399 Erdbestattungen (27 %). Dies entspricht einem Rückgang in Höhe von 207 Fällen.

Grafik 3: Bestattungszahlen in Frankfurt am Main aufgeteilt nach Erdbestattungen und Urnenbeisetzungen

Der Rückgang der Erdbestattungen würde noch deutlicher ausfallen, wenn sich die Anzahl der muslimischen Erdbestattungen von 2014 (89 Fälle) zu 2021 (218 Fälle) nicht um 145 % erhöht hätte. Ob dieser Anteil der muslimischen Erdbestattungen von rund 16% im Jahr 2021 im Vergleich zu den Gesamtbestattungen in einem Sarg stabil bleibt oder sogar weiter ansteigt, muss nach dem Ablauf der Corona-Pandemie zukünftig verstärkt betrachtet werden. Jedoch ist davon auszugehen, dass der Anteil der Überführung verstorbener Personen in die Heimatländer eher zurückgeht und die Stadt Frankfurt a.M. vermehrt hierfür entsprechende Grabfelder vorhalten muss.

Grafik 4: Erdbestattungen in Frankfurt am Main und Aufteilung nach muslimischen Erdbestattungen

2. Probleme und Folgen

An dieser Stelle sollen die wesentlichen Probleme und deren Auswirkungen auf den Frankfurter Friedhofsbetrieb aufgezeigt werden.

2.1 Bevölkerungsentwicklung

Anhand der Sterbe- und Bestattungszahlen kann festgestellt werden, dass sich (ohne Betrachtung des Jahres 2021) die Mehrzahl der Frankfurter Einwohner:innen zunehmend nicht auf Frankfurter Friedhöfen bestatten lassen. Neben den unter Ziffer 1 bereits ausgeführten allgemeinen Trends und Veränderungen im Friedhofswesen tragen auch einige Entwicklungen, die für Frankfurt spezifisch sind, dazu bei. Insbesondere die Bedeutung Frankfurts als Wirtschaftsstandort schlägt sich in der Bevölkerungsstatistik durch eine vergleichsweise hohe Zu- und Wegzugsquote sowie einer niedrigen Altersstruktur nieder.

2.2 Veränderungen in der Bestattungskultur

Wie bereits im Rahmen der letzten Kalkulationen der Friedhofs- und Bestattungsgebühren zu ersehen war, setzt sich der Trend zu pflegeleichten Gräbern und zu kostengünstigeren Bestattungsformen fort. Durch diese Nachfrage an kleinen Grabstätten fällt immer mehr Fläche zur Pflege an den Friedhof zurück, was in der Konsequenz auch mit einer Steigerung der Pflege- und Unterhaltungskosten für den Friedhof einhergeht. Diese Kosten müssen auf die Nutzungsrechte der Grabstätten umgelegt werden.

2.3 Trauerhallen und Kühlzellen

Steigende Ausgaben fallen unter anderem im Bereich der Trauerhallen an. Die Stadt Frankfurt stellt auf jedem Stadtteilfriedhof eine Trauerhalle zur Verfügung. Auch Unterstell- bzw. Kühlmöglichkeiten sind noch auf vielen Friedhöfen vorhanden. Einige davon sind jedoch sanierungsbedürftig.

Besonders auffallend ist der Rückgang bei der Nutzung des Totenhauses (Kühlzelle). Wurden Verstorbene beispielsweise im Jahr 2014 insgesamt noch 4.343 Tage in einer Kühlzelle bzw. im Totenhaus untergestellt, hat sich im Jahr 2021 die Zahl um rund 91 % auf 394 reduziert. Hintergrund ist der Rückgang der Erdbestattungen, so dass in diesem Zusammenhang auch die Anzahl der Kühltage zurückgeht. Weiterhin haben die meisten Bestattungsunternehmen eigene Unterstellungsmöglichkeiten. Daher werden diese infrastrukturellen Einrichtungen der Stadt Frankfurt nicht mehr in großem Umfang nachgefragt. In diesem betriebswirtschaftlichen Kontext erfolgen Reparatur- und Erhaltungsmaßnahmen nur noch auf den größeren Friedhöfen. Auch beim Um- und Neubau der Trauerhalle und der Funktionsräume in Zeilsheim wurde auf die Errichtung von Kühlzellen komplett verzichtet. In den aktuellen Planungen für die Neu- und Umbauten der Sozial- und Funktionsbereiche auf dem Südfriedhof und dem Friedhof Höchst wird diese geringere Nachfrage berücksichtigt und entsprechend sind weniger Kühlplätze vorgesehen. In Bezug auf eine Pandemie bestehen jedoch insgesamt immer noch Reserven an Kühlzellen, um eine kurzfristig erhöhte Zahl an Verstorbenen räumlich unterzubringen.

Grafik 5: Nutzung der Totenhäuser

Die Nutzung der Trauerhalle für 30 Minuten kann der folgenden Grafik entnommen werden. Eine Inanspruchnahme der Räume für 60 Minuten ist jedes Jahr um ein Vielfaches geringer als die Nutzung für 30 Minuten. Die Trauerhallen der Kategorie A wurden im Zeitraum 2014-2021 jährlich für diese doppelte Zeit im Schnitt 141-mal genutzt. Die Kategorie B wurde im selben Zeitraum pro Jahr durchschnittlich 94-mal hierfür gebucht und eine Trauerfeier mit dieser Dauer in einer Trauerhalle der Kategorie C findet im Jahr höchstens einmal statt. Die gesunkenen Nutzungszahlen im Jahr 2020 sind vornehmlich auf die Schließung der Trauerhallen für den Zeitraum vom 19.03.2020 - 06.05.2020 aufgrund von Corona zurückzuführen.

Grafik 6: Nutzung der Trauerhalle 30 Minuten

2.4 Klimatologische Veränderungen

Der Wert und Nutzen städtischen Grüns, insbesondere in wachsenden Großstädten wie Frankfurt, definiert sich über ökologische, ökonomische, kulturelle und insbesondere soziale Aspekte. Dabei muss den Funktionen wie Abkühlung, Verschattung und Luftreinhaltung durch die stets stärker spürbaren Klimafolgen ein immer höherer Stellenwert beigemessen werden. Wie in Punkt 1 Ausgangslage unter "Allgemeinen Veränderungen im Friedhofswesen" schon dargelegt, sind unsere Friedhöfe qualifizierte Aufenthaltsräume, welchen auch eine wachsende Bedeutung bezüglich der Artenvielfalt sowie der Artenerhaltung zukommt.

Seit einigen Jahren ist die Zunahme extremer Hitze- und Trockenperioden oder Starkregen- sowie Sturmereignissen auch auf den Friedhofsflächen deutlich spür- und messbar. Die durch das veränderte Klima bedingte Zunahme von Pathogenen, wie Pilz- und Schädlingsbefall, führen zu einem erhöhten Kontrollbedarf des Baumbestandes. Die zum Teil schubweise Zunahme von Baumkrankheiten machen häufigere Baumpflegemaßnahmen notwendig. Diese sind zur Verkehrssicherung und Gefahrenabwehr für die Friedhofsbesuchenden unabdingbar.

Gerade die heißen und trockenen Sommer 2018 bis 2020 führten zu erkennbaren Schäden an der Vegetation sowie einem signifikant erhöhten Aufwand an Wasser- und Pflegekosten. Eine seriöse Kalkulation der zukünftigen Baumpflegekosten ist auch aufgrund variierender Preise leider nicht möglich. Deutlich wird diese Entwicklung jedoch an der Zunahme der beauftragten Maßnahmen. Wurden 2019 noch 791 Pflegegänge beauftragt, so stieg diese Zahl über 2020 (1.075 Pflegegänge) auf 1.451 Maßnahmen in 2021 an.

Erkennbar werden die Klimafolgen auch an der Zahl von Bäumen, die auf den 36 Friedhöfen gefällt werden mussten. Von 2019 bis 2021 waren es insgesamt 1.540 Gehölze - im Schnitt rund 513 Bäume pro Jahr. Der Hauptanteil mit ca. 45% ist auf Trocken- und Hitzeschäden zurückzuführen. Signifikant betroffen sind dabei zumeist Birken und Fichten. Im selben Zeitraum wurden jedoch nur rund 200 Gehölze nachgepflanzt. Mit Stand 31.12.2021 sind auf den kommunalen Friedhöfen noch 20.700 Bäume vorhanden. Bei der Vorgabe eines ausgeglichenen Jahresergebnisses im Gebührenhaushalt kann eine entsprechende Anzahl an Nachpflanzungen nicht geleistet werden.

Schon seit dem Jahr 2007 ist in Frankfurt am Main ein starker Befall von Raupen des Eichenprozessionsspinners an Eichen festzustellen. Im Rahmen des vorbeugenden Gesundheitsschutzes hat sich die Stadt Frankfurt am Main zu einer umfangreichen und präventiven Bekämpfung der Raupen entschlossen. Im Bereich der Friedhöfe sind dabei, neben der Einzelbaumbehandlung (Absaugung der Nester) auf nahezu allen Arealen, flächenmäßig die Waldfriedhöfe in Oberrad und Goldstein betroffen. Dort überfliegen Hubschrauber die Friedhöfe und besprühen den Baumbestand mit entsprechenden Mitteln gegen den Raupenbefall.

Die vermehrt auftretenden Starkregenereignisse führen auf den zumeist vorkommenden wassergebundenen Wegen zu entsprechenden Erosionsschäden. Um Folgeschäden und Unfallgefahren zu vermeiden bzw. einen verkehrssicheren Zugang zu den Gräbern zu gewährleisten, müssen all diese Schäden zeitnah behoben werden.

Diese aufgeführten Maßnahmen belasten die Gebührenzahlenden primär bei den Grabnutzungsrechten.

2.5 Weitere Kostensteigerungen

Auch die Kosten in den Bereichen Personal, Energie, Entsorgung sowie Sanierungs- und Reparaturleistungen durch Fremdfirmen haben sich erhöht. Um den bisherigen Service und die Dienstleistung sowohl in der Umfeldpflege als auch bei der Bestattung beizubehalten, ist es nötig, die freiwerdenden Stellen erneut zu besetzen, so dass im Bereich Personalkosten keine Einsparungen vorgenommen werden können.

3. Jährliche Ergebnisse im Gebührenhaushalt des Friedhofs- und Bestattungswesens in 2019, 2020, 2021 sowie eine Prognose für 2022

2019

Der Gebührenhaushalt im Friedhofs- und Bestattungswesen hat im Jahr 2019 mit einem jahresbezogenen Defizit in Höhe von rund 2.129 T€ abgeschlossen.

Den Gesamterlösen in Höhe von rund 19.271 T€ (davon 10.455 T€ Gebühreneinnahmen) stehen Gesamtkosten in Höhe von rund 21.399 T€ gegenüber.

Aufgrund des hohen Anteils an Fixkosten, wie Personalaufwendungen, Abschreibungen, kalkulatorische Kosten und Kosten der internen Leistungsverrechnung von rund 17.702 T€ - dies entspricht rund 83 % der Gesamtaufwendungen - ist der Handlungsspielraum für Einsparungen sehr begrenzt.

2020

Die Gebührenanpassung zum 01.03.2020 und die damit verbundene Erhöhung des grünpolitischen Wertes von 36,5 % auf 40 % haben das Defizit auf 1.318 T€ reduziert.

Trotz leicht sinkenden Bestattungszahlen (siehe Ausführungen unter Ziffer 1 und 2), konnte eine leichte Erhöhung der Gebühreneinnahmen von rund 6,6 % gegenüber dem Vorjahr erzielt werden. Die reinen Gebühreneinnahmen betrugen im Jahr 2020 damit 11.147 T€.

Den Gesamterlösen von 21.112 T€ stehen 22.430 T€ Gesamtaufwendungen gegenüber. Davon waren 18.555 T€ den Fixkosten zugeordnet.

2021

Das Haushaltsjahr 2021 hat mit einem Überschuss von rund 123 T€ abgeschlossen. Es wurden Gesamterlöse in Höhe von rund 22.820 T€ (davon 12.523 T€ Gebühreneinnahmen) erzielt. Dem gegenüber stehen Gesamtkosten in Höhe von 22.697 T€ (davon 18.751 T€ Fixkosten).

Prognose 2022

Hierzu können die vorhandenen Daten bis Ende Mai herangezogen werden. Daraus ergibt sich rein rechnerisch ein prognostiziertes Defizit in Höhe von 1.153 T€.

4. Lösungsansätze

4.1 Strukturelle Veränderungen

Wie vorab bei der Beschreibung der Ausgangslage dargelegt, bewirkt eine Umkehrung des Verhältnisses von Bestattungsnachfrage und -angebot eine Veränderung der Aufgabenstellung öffentlicher Friedhofsverwaltungen, was die Stadt Frankfurt frühzeitig erkannt und deshalb bereits im Jahr 2014 die Organisationsuntersuchung der städtischen Friedhöfe unter besonderer Berücksichtigung der Wirtschaftlichkeit beauftragt hat.

Ziel der Untersuchung war es vorrangig, die Zustände und Abläufe im Bereich der Abteilung Friedhofsangelegenheiten (67.5) zu erfassen und zu bewerten sowie Vorschläge zur Verbesserung, insbesondere der wirtschaftlichen Situation, zu erarbeiten um den sich verändernden Aufgaben im Friedhofs- und Bestattungswesen auch zukünftig gewachsen zu sein und nicht zuletzt um einer rückläufigen Kostendeckung entgegenzuwirken.

Die konkreten Maßnahmen wurden im Magistratsvortrag M 71 (Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 24.05.2018, § 2723) beschrieben und zwischenzeitlich abgeschlossen oder weiterverfolgt. Einige davon sollen an dieser Stelle beispielhaft aufgeführt werden.

Auf dem Waldfriedhof Oberrad fand aufgrund der hohen Nachfrage eine Erweiterung des Trauerwaldes statt. Nachdem im Juni 2019 als neues Produkt ein pflegefreies Urnenwahlgrabfeld im Rahmen eines Rasengrabes mit individueller Ablagemöglichkeit auf dem Friedhof Harheim fertiggestellt und gut nachgefragt wurde, hat das Grünflächenamt ebenfalls ein solches Feld am Hauptfriedhof errichtet, das einen starken Zuspruch erhält. Deshalb werden schon in 2022 neue Bereiche dort angelegt. Ebenso sind auf den Friedhöfen Westhausen und Goldstein diese Urnengrabstätten in der Planung.

Um dem Zuwachs an muslimischen Bestattungen auch zukünftig gerecht zu werden und da die ausgewiesenen Flächen auf dem Friedhof Heiligenstock voraussichtlich 2023 belegt sind, wurde ein neues Grabfeld für diese Nutzergruppe auf dem Friedhof in Höchst hergestellt. Hier können die Erdbestattungen ab Mitte 2022 durchgeführt werden. Weiter ist in der Planung, auf dem Hauptfriedhof ebenso zukünftig diese Bestattungsart anzubieten.

Bezüglich der Umgestaltung der Friedhöfe wurden auch seit der letzten Sitzungsvorlage weitere Maßnahmen durchgeführt. So sind am Friedhof Westhausen die beiden Haupteingangsbereiche sehenswert aufgewertet und neu strukturiert worden. Als weiterer baulicher Schwerpunkt ist die Wegesanierung auf dem Hauptfriedhof zu erwähnen. Hier wurden verschiedene Bauabschnitte umgesetzt. Kleinere Umgestaltungen der Außenanlagen fanden in Sindlingen und Enkheim statt. Die zum Teil alten Mauern einzelner Friedhöfe werden für den Gebührenhaushalt zunehmend zum Problem. Die Instandhaltungsmaßnahmen können nur priorisiert erfolgen und wurden beispielhaft in Rödelheim fertiggestellt. Ebenso stellen die Zauneinfassungen der Friedhöfe einen verstärkten Erhaltungs- bzw. Neugestaltungsaufwand dar. Zum Teil werden die alten Maschendrahtzäune bewusst aufgeschnitten, um Grünabfälle auf den Friedhofsflächen zu entsorgen oder Wasser aus den dortigen Zapfstellen für private Zwecke mitzunehmen. Daher werden sukzessive diese Bereiche mit Stabgitterzäunen (z.B. Zeilsheim und Fechenheim) ausgestattet. Das Großprojekt "Neubau der Unterkunft auf dem Hauptfriedhof" wurde im Mai 2019 gestartet und 2022 zum Abschluss gebracht.

Aufgrund der hohen Nachfrage erfolgte die Konzeption und Veröffentlichung einer neuen qualitativ anspruchsvollen Informationsbroschüre. Weiterhin gibt es bezüglich der Außendarstellung der Friedhöfe aktuelle Projekte wie die Ermöglichung einer Online-Buchung von Bestattungsterminen sowie die Neugestaltung der Friedhofs-Homepage.

Mit Hilfe der durchgeführten Organisationsuntersuchung und des von Seiten des Grünflächenamtes angestoßenen Prozesses und weiterentwickelten Friedhofskonzeptes 2030 sollen dabei selbst aktiv die Friedhofsflächen, die Abläufe sowie Strukturen gestaltet und auf Entwicklungen im Friedhofswesen frühzeitig eingegangen und rechtzeitig für Frankfurt abgebildet werden. Dies umfasst nicht nur betriebswirtschaftliche, gestalterische und planerische Aspekte, sondern betrifft auch Bereiche der Denkmalpflege, des Natur- und Artenschutzes, der Stadtklimatologie, des Grünflächenunterhalts, der Bestattungskultur, der Baukultur und auch zahlreiche friedhofsinterne Belange. Das Ziel bleibt der Erhalt einer bedarfsorientierten aber "lebendigen" Friedhofskultur unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen.

Neben dem hohen ökologischen Wert der Friedhöfe durch ihren Grünanteil und ihrer ausgeprägten Biodiversität erfüllen die Areale damit auch eine Leistung für soziale Funktionen der Allgemeinheit und des Artenschutzes. So sind schon rund 8 ha Wiesenflächen auf den Friedhöfen naturnah angelegt und werden dabei extensiv gepflegt. Damit steigt in diesem Kontext beispielsweise auch die Nachfrage von Imkern zum Aufstellen von Bienenstöcken. Zudem sind auf 28 der insgesamt 36 Friedhöfe in Frankfurt am Main einzelne Grabstätten, Gebäude oder Teilflächen unter Denkmalschutz gestellt und auf fast allen Friedhöfen sind Kriegsgräber vorhanden. Sie erbringen damit einen wesentlichen Beitrag zur anschaulichen Wahrnehmung der Frankfurter Stadtgeschichte. Ergänzend sei hierzu erwähnt, dass in 2021 43 Grabpatenschaften zu denkmalgeschützten Grabstätten neu abgeschlossen wurden, 2019 waren es noch 14 Abschlüsse, 2020 wurden schon 41 solcher Vereinbarungen getroffen. Mit insgesamt 480 Patenschaftsverträgen belegt dies auch die wachsende historisch-kulturelle Verbundenheit der Bevölkerung zu den Friedhöfen.

Eine verstärkte Nachfrage der Friedhöfe und der dortigen Gebäude für aktuelle kulturelle Zwecke fand ebenso statt, welche aufgrund der Corona-Pandemie nicht alle umgesetzt werden konnten. Davon betroffen waren geplante Konzerte sowie die Zusammenarbeit mit der Musikmesse. Ein Projekt zur Neunutzung des bislang leerstehenden Pavillons auf dem Friedhof Fechenheim wurde jedoch verwirklicht. Auf Initiative des dortigen Kunstbüros konnte das Gebäude saniert und ein kulturelles Veranstaltungskonzept erstellt werden.

Aufgrund der sich weiterhin wandelnden Bedingungen im Bestattungswesen kann das vollständig gebührenfinanzierte System des Friedhofs- und Bestattungswesens bundesweit in der jetzigen Form nicht beibehalten werden, um Friedhöfe in ihrer Multifunktionalität zu erhalten. Gebührenerhöhungen zur Kostendeckung würden die strukturellen Defizite noch mehr verstärken. Es bedarf daher zunehmend öffentlicher Haushaltsmittel zur Sicherung der Friedhöfe. Langfristig betrachtet (mit Sicht auf die nächsten 25 bis 30 Jahre), kann das Frankfurter Friedhofswesen nur mit der begonnenen konzeptionellen Weiterentwicklung sowie der Fortführung einer konkreten Friedhofsentwicklungsplanung, auch unter betriebswirtschaftlichen Aspekten, dann einen ausgeglichenen Gebührenhaushalt anstreben.

4.2 Anpassung der Friedhofsordnung und der Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung

Im Rahmen der Neukalkulation der Friedhofsgebühren wird die Friedhofsordnung und die Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung (FBGO) überarbeitet und angepasst.

4.2.1 Friedhofsordnung (FO):

In der FO finden nur geringe Anpassungen statt. Auf die Darstellung von redaktionellen Änderungen und sprachlichen Klarstellungen wird nachfolgend nicht eingegangen. Diese können der beigefügten Gegenüberstellung mit der Friedhofsordnung von 2020 (siehe Anlage 2) entnommen werden.

§ 6:

Geändertes Anzeigeverfahren der Dienstleistungserbringer: Mit der erstmaligen Aufnahme der Tätigkeit in Frankfurt am Main ist eine Eintragung in die Handwerksrolle und eine Betriebshaftpflichtversicherung nachzuweisen. Ausweise für Dienstleistungserbringende werden künftig nicht mehr erstellt.

§ 7:

Der Aufbau erfolgt analog § 5: "Es ist verboten....

Zusätzlich werden die entsprechenden Punkte in § 39 Ordnungswidrigkeiten aufgeführt.

§ 7 Absatz 2d:

Es ist verboten, kraftstoffbetriebene Laubbläser einzusetzen. Hierbei wird eine Übergangsfrist eingeräumt und das Inkrafttreten gemäß § 40, Absatz 1 auf 01.01.2025 festgelegt.

§ 7 Absatz 2h:

Es ist verboten, Grabmale, Einfassungen oder sonstige Grabausstattungen ohne Erteilung einer Erlaubnis durch die Friedhofsverwaltung einzubringen oder zu errichten.

§ 13 Absatz 7:

Sofern in einer Erdgrabstätte bereits Urnen mit bestehender Ruhefrist vorhanden sind und eine Sargbestattung durchgeführt werden soll, muss eine Ausgrabung und einen Wiederbeisetzung der Urnen erfolgen. Dieses Vorgehen ist nicht neu. Es wird lediglich darauf verwiesen.

§ 14 Absatz 4, § 15 Absätze 7 und 8, § 16 Absätze 1 und 7:

Auch Reihengrabstätten können nun analog Wahlgrabstätten vorzeitig zurückgegeben werden. Die entsprechenden Voraussetzungen und Erfordernisse werden in den entsprechenden Paragraphen ergänzt. Es erfolgt keine Rückzahlung der Grabnutzungsgebühr.

§ 14 Absatz 6 und § 16 Absatz 8:

Bezüglich der Umsatzsteuerpflicht nach § 2b UStG wird ergänzt, dass die Zubestattungen ausschließlich durch die Friedhofsverwaltungen durchgeführt werden.

§ 27 Absätze 2 bis 4:

Es wurden Festlegungen zu den Einfassungen getroffen und die Mindeststärke für Platten mit Stützen aufgenommen.

§ 35 Absatz 3:

Der Aussegnungsraum für Urnen am Friedhof Bornheim wird künftig nicht mehr angeboten.

§ 38 Absatz 2:

Folge bei Nichtzahlung der Gebühr wird aufgenommen.

4.2.2 Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung (FBGO)

Neben redaktionellen Änderungen werden die neuen Gebühren für die einzelnen Tatbestände eingepflegt. Die Veränderungen können der beigefügten Gegenüberstellung (siehe Anlage 4 Gebührenvergleich der FBGO 2020 und 2023) entnommen werden. Die prozentuale Veränderung der Gebühren ist in Anlage 5 Übersicht der Gebührensätze 2023 dargestellt.

4.3 Aktualisierung der Kostendaten

Der Kalkulationszeitraum für die neue Gebührenkalkulation im Friedhofswesen wird vom 01.01.2023 bis zum 31.12.2024 festgelegt. Da zum Zeitpunkt der Kalkulationserstellung der Jahresabschluss 2020 vorlag und sich die Kostenstruktur der Folgejahre aufgrund der eingangs beschriebenen hohen Fixkostenanteile ebenfalls gut herleiten ließ, wurde für die Prognose der ansatzfähigen Kosten das Jahresergebnis 2020 mit den allgemeinen Kostensteigerungen für zwei Jahre hochgerechnet. Dabei wurden je nach Kostenart (Personal- und Sachkosten) die tatsächlichen und erwarteten Tarifsteigerungen und Inflationsraten zugrunde gelegt. Die Kalkulation der Gebührentatbestände geht von ansatzfähigen Gesamtaufwendungen für das Friedhofs- und Bestattungswesen in Höhe von 23.914 T€ aus. Nach Abzug des Grünpolitischen Wertes sind rund 14.349 T€ als ansatzfähige Kosten vorhanden, die über die Gebühreneinnahmen entsprechend zu finanzieren sind. Diese Kosten werden im Rahmen der Kostendeckung auf die einzelnen Gebührentatbestände umgelegt. Durch die kaufmännische Rundung auf volle Euro kommt es zu unerheblichen Abweichungen.

Das Jahr 2021 wird nicht als Kalkulationsgrundlage herangezogen, da davon ausgegangen wird, dass es sich bei dem positiven Jahresergebnis noch nicht um eine Trendwende handelt, sondern um eine einmalige Steigerung der Erlöse, während die Ausgaben im Vergleich zum Vorjahr relativ konstant geblieben sind. Zudem lag zu Beginn der Kalkulationserstellung das Ergebnis des Haushaltsjahres 2021 noch nicht endgültig vor.

Für die anstehenden Sanierungsmaßnahmen der Trauerhalle am Hauptfriedhof fallen für den Kalkulationszeitraum voraussichtlich Kosten in Höhe von 1.059 T€ an. Durch die rechnerisch damit einhergehende Gebührenerhöhung für die Nutzung der Trauerhallen sowie für die Kühlzellen (Totenhaus) und Tiefkühlzellen besteht ein verstärktes Risiko, durch eine sinkende Nachfrage die Gesamtkosten im Bereich der Trauerhalle nicht durch Gebühreneinnahmen zu decken. Für die Ermittlung der Trauerhallengebühr werden die ansatzfähigen Kosten in diesem Bereich daher bereits um rund 1.002 T€ durch den Wert des öffentlichen Interesses entlastet, da es sich um ein denkmalgeschütztes Gebäude handelt. Bei den Kühlzellen (Totenhaus) und Tiefkühlzellen entfallen aus dem Wert des öffentlichen Interesses Zuschussbeträge in Höhe von gerundet 68 T€. Dabei ist es das Ziel, dass sich die Gebühren nur soweit erhöhen, dass damit eine angemessene Nachfrage weiterhin generiert wird.

Für die Ermittlung der Fallzahlen waren die Ist-Zahlen 2018 bis einschließlich 2020 maßgeblich. Sie wurden entsprechend dem Zukunftstrend und den Gegebenheiten auf den Friedhöfen angepasst und vorsichtig kalkuliert. Auf Basis dieser Fallzahlen ist die Kalkulation kostendeckend.

Im Hinblick auf eine zunehmende Konkurrenz und dem Trend zu kostengünstigen Bestattungsformen ist bei einer steigenden Gebührenhöhe mit einem möglichen Rückgang der Fallzahlen bzw. mit einer stärkeren Abwanderung zu kostengünstigeren Bestattungsformen zu rechnen. Daher besteht ein verstärktes Risiko, die kalkulierten Gebühreneinnahmen nicht zu erzielen und somit die prognostizierten Kosten nicht zu decken. Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken und die Belastungen für die Gebührenschuldner nicht unnötig zu erhöhen und zugleich wettbewerbsfähig zu bleiben, wird auf die Möglichkeit nach dem KAG § 10 Absatz 2 Satz 7 verzichtet, die ansatzfähigen Kosten um die Unterdeckungen aus der Nachschau für den Zeitraum 01.07.2018 bis 31.12.2019 zu erhöhen, um damit die Defizite aus den genannten Jahren über Gebühreneinnahmen zu decken. Die Betrachtung von Über- und Unterdeckungen im Gebührenrecht erfolgen für jede Gebührengruppe einzeln. Eine Quersubventionierung der einzelnen Gruppen ist nicht zulässig.

Härtefallregelung:

Einzelne Gebührentatbestände waren seit der Kalkulation 2010 vom Satzungsgeber gegenüber dem jeweils berechneten Gebührentatbestand aus sozialen Gesichtspunkten abgesenkt worden (Härtefallregelung). Folgende Gebührentatbestände wurden hierbei berücksichtigt:

- Bestattungen für Nicht-Bestattungspflichtige

- Bestattungen für Kinder bis zum vollendeten

5. Lebensjahr

- Nicht-Bestattungspflichtige in einer Gemeinschaftsgrabanlage

- Erdreihengräber für Kinder bis zum vollendeten 5. Lebensjahr und

- Urnenreihengrabstätten als günstigste Bestattungsform.

Um Härtefälle für o.g. Gebührentatbestände zu vermeiden, erfolgte eine Begrenzung der Gebührensteigerung pro Fall auf 10 %. Die jeweiligen Gebührentatbestände wurden gegenüber den eigentlichen Kalkulationswerten entsprechend abgesenkt und aus dem allgemeinen Haushalt finanziert.

Auch für die jetzige Gebührenkalkulation würden für die o.g. Gebührentatbestände überproportionale Steigerungen anfallen. Es ist daher vorgesehen, die Härtefallregelung fortzusetzen und die Gebührenerhöhung für die genannten Tatbestände auf 10 % zu begrenzen. Das Volumen, welches zu Lasten des allgemeinen Haushalts gehen würde, beliefe sich bei den kalkulierten Fallzahlen auf voraussichtlich 101 T€ jährlich.

Wie es im Kommunalabgabengesetz geregelt und auch in der 222. Vergleichenden Prüfung "Haushaltsstruktur 2020: Großstädte" im Auftrag des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofes für den Bereich Gebühren beschrieben ist, haben Städte regelmäßige Gebührenkalkulationen vorzunehmen, um kostendeckende Gebühren zu ermitteln. Daher kann ein Festhalten an bestehende Gebühren nicht als Alternative gesehen werden.

Aufgrund des ablaufenden Kalkulationszeitraums der letzten Gebührenveränderung stellt die Anpassung der Satzung und der Gebühren zum 01.01.2023 in Bezug auf die aktuellen finanziellen Anforderungen die einzige formal richtige Vorgehensweise dar.

Um die rechtlichen Voraussetzungen des KAG § 10 und des Hessischen Friedhofs- und Bestattungsgesetzes umzusetzen und weiterhin konkurrenzfähig zu bleiben, ist eine Änderung der Friedhofsordnung und der Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung unumgänglich. Die Stadtverordnetenversammlung stimmt daher einer Änderung der beiden Satzungen im Sinne der beigefügten Entwürfe zu. Sie treten am Monatsersten des auf die Veröffentlichung im Amtsblatt folgenden Monats in Kraft, frühestens jedoch zum 01.01.2023.

Die Kommission für das Friedhofs- und Bestattungswesen wurde bis zum Einreichen dieses Vortrags noch nicht gewählt. Im Rahmen eines fachlichen Austausches wurden die Interessenvertreter:innen für das Friedhofswesen am 25.07.2022 durch die Fachabteilung Friedhofsangelegenheiten über die geplanten Änderungen beider Satzungen informiert.

Die Gebührenkalkulation ist im Kalkulationszeitraum vom 01.01.2023 bis zum 31.12.2024 auf Kostendeckung ausgerichtet.

Die zitierte Härtefallregelung zu Lasten des allgemeinen Haushaltes nimmt voraussichtlich ein Volumen von insgesamt rund 101 T€ pro Jahr ein. Darüber hinaus wurde die Friedhofs- und Bestattungsgebührenordnung mit der Maßgabe erstellt, dass die gesetzlichen Vorgaben gemäß KAG erfüllt werden.

Der Haushalt 2022 und die Finanzplanung gingen bislang in der Produktgruppe 22.10 "Friedhof, Bestattungen und Städtische Pietät" von einem ausgeglichenen Gebührenhaushalt Friedhofs- und Bestattungswesen auf Basis der im M 218/2019 prognostizierten Erlös- und Kostensituation aus. Die Anzeichen der vergangenen Jahre bis auf 2021 deuten darauf hin, dass sich diese Ausgeglichenheit auf Basis der bisherigen Gebührensätze im Kalkulationszeitraum 2020 bis einschließlich 2022 wahrscheinlich nicht einstellen wird. Die ggf. daraus resultierenden Über- und Unterdeckungen bzw. der Umgang damit, werden jedoch erst Gegenstand einer nachfolgenden Kalkulation ab 01.01.2025. Die aktuelle Gebührenanpassung für 2023 ff. soll dazu dienen, den Ausgleich des Gebührenhaushaltes zu sichern.

Anlage 1_Friedhofsordnung (ca. 68 KB) Anlage 2_Gegenueberstellung (ca. 277 KB) Anlage 3_FBGO (ca. 26 KB) Anlage 4_Uebersicht_Gebuehrensaetze (ca. 284 KB) Anlage 5_Fallbeispiele_Leistungspakete (ca. 286 KB) Anlage 6_Gebuehrenkalkulation (ca. 2,3 MB) Anlage 7_Korrektur_zur_M_180 (ca. 997 KB)