Förderung von Integrationsmaßnahmen und Ausländervereinen durch die Stadt Frankfurt am Main

Bericht des Magistrats vom 29.05.2009, B 479

Betreff: Förderung von Integrationsmaßnahmen und Ausländervereinen durch die Stadt Frankfurt am Main Vorgang: l. Beschl. d. Stv.-V. vom 05.07.2007, § 2170 - NR 830 CDU, NR 355 SPD, NR 433 CDU und GRÜNE, B 793/08 - Übersicht Die bisherige Integrationsberichterstattung der Stadt Frankfurt ist nicht mehr adäquat. Als Bericht über die " Förderung von Integrationsmaßnahmen und Ausländervereinen durch die Stadt Frankfurt am Main" bestand sie in einer Darstellung verschiedener Tätigkeiten mehrerer städtischer Ämter in Form redaktionell betreuter Selbstbeschreibungen, die unterschiedlichen Kriterien folgten. Die Darstellungsweise war nicht vollständig, weder systematisch noch einheitlich und nicht detailgenau. Aus der bisherigen Integrationsberichterstattung konnten weder Erfolge noch fortbestehende Aufgaben oder ein ggf. erforderlicher Änderungsbedarf abgeleitet werden. Auch eine Einschätzung der Situation und Entwicklung in Frankfurt fiel entsprechend schwer. Solche Lücken wurden durch die Fortschreibung der Integrationsstudie von 2001/2008 und die Mitarbeit des Amtes für multikulturelle Angelegenheiten an internationalen Studien teilweise geschlossen. Mit der als Anlage 1 beigefügten Dokumentation wird ein Überblick vorgelegt, dem erstmals konkrete Aussagen zu Zielsetzung, Zielgruppen, Ansprechpartnern, Budget und Laufzeit sowie weiteren Kriterien zu entnehmen sind. Damit werden zugleich Schwerpunkte städtischer Integrationsarbeit sichtbar, die in einem einführenden Teil zusammengefasst werden. Der Dokumentation sind Ableitungen des unterschiedlichen Beitrags einzelner städtischer Stellen zu entnehmen sowie eine Beurteilung ggf. bestehender Doppelstrukturen oder möglicher Effizienzgewinne. Die Darstellung erfolgt erstmals in einheitlicher, tabellarischer Form. Ihr ist darüber hinaus erstmals zu entnehmen, welche Angebote bislang evaluiert wurden. Eine Gesamtevaluation der städtischen Integrationspolitik ist, wie jede Evaluation, nur mit Blick auf eine konkrete Zielbeschreibung und quantitativ oder qualitativ überprüfbare Kriterien möglich und sinnvoll. Eine solche Selbstverpflichtung kann und soll nicht zuletzt ein neues gesamtstädtisches Integrationskonzept bedeuten. Anlage 2 bietet erstmals Überlegungen zu einem Indikatorenset eines neu einzuführenden Integrationsmonitoring. Als Integrationsmonitoring wird nach bundesweit einheitlicher Auffassung ein Set sogenannter Indikatoren verstanden, denen offizielle statistische Daten zugrunde liegen. Dieses Set sollte nach allgemein überwiegender Auffassung eine kleine Zahl wirklich relevanter Indikatoren nicht überschreiten. Die in einem Integrationsmonitoring erhobenen Zahlen liefern grundsätzlich keine Aussagen über Erfolg oder Misserfolg einzelner Maßnahmen oder Projekte und bilden auch nicht einen insgesamt erreichten Stand der Integration ab. Für die operative Steuerung oder auch Priorisierung von Handlungsfeldern bedürfen sie stets einer kontextabhängigen Bewertung, die im Rahmen einer neuen Integrationsberichterstattung erfolgen soll und ggf. weitere Analysen und Evaluationen umfassen kann. Beide Anlagen dieses Berichtes sind daher als Zwischenschritte hin zu einer zukünftigen Integrationsberichterstattung zu verstehen. Sie können und sollten so weiterentwickelt werden, dass sie nach Verabschiedung eines Frankfurter Integrations- und Diversitätskonzeptes in eine neu aufzubauende, evaluierende Berichterstattung zur Umsetzung der neuen städtischen Integrationsziele eingesetzt werden können. Beauftragung und Durchführung Beide Anlagen dieses Berichtes folgen einem Beschluss der Frankfurter Stadtverordnetenversammlung (05.07.2007, § 2170), 1), die Integrationsberichterstattung zukünftig nicht mehr in Form eines summarischen Tätigkeitsberichts der Ämter vorzulegen. Ziel ist stattdessen eine Integrationsberichterstattung als ganzheitliche Dokumentation, Auswertung und Bewertung der kommunalen Integrationspolitik. Der gleiche Beschluss beauftragte daneben den Aufbau eines Integrationsmonitorings, weshalb beide Vorhaben als Anlage 1 und 2 dieses Berichts zusammengefasst sind. Eine entsprechende Verfügung erging an alle Dezernate, federführend an das Dezernat für Integration, welches das Amt für multikulturelle Angelegenheiten (AmkA) mit der Koordination des Vorhabens beauftragte. Auftragsgemäß und in diesem Sinne einer zukünftigen themen- und ressortübergreifenden strategisch orientierten gesamtstädtischen Integrationspolitik wurde vergangenes Jahr mit wissenschaftlicher Begleitung begonnen, 1) ein Verfahren für eine systematischere Erhebung und Auswertung aktueller interkultureller Angebote städtischer Institutionen zu entwickeln sowie 2) ein Konzept für ein zukünftiges Monitoring zu erarbeiten. Über die erfolgten Ausschreibungen und Beauftragungen sowie Ansätze und Leitlinien der eingeschlagenen Verfahren wurden alle Stadtverordneten im Mai 2008 (Bericht des Magistrats vom 09.05.2008, B 247) informiert. Als notwendige Ergänzung dieser Arbeiten zur Umsetzung einer neuen und umfassenden Integrationsberichterstattung wurde von Seiten des Dezernats für Integration und des Amtes für multikulturelle Angelegenheiten mit der Erarbeitung eines gesamtstädtischen Integrations- und Diversitätskonzeptes begonnen. Ein Integrationskonzept und eine Integrationsberichterstattung (mit Integrationsmonitoring) gelten mittlerweile bundesweit als Standardinstrumente einer strategisch orientierten Integrationspolitik: Ein Integrationskonzept formuliert gebündelt Leitlinien für die kommunale Integrationsarbeit. Die Integrationsberichterstattung umfasst nach diesem neuen Verständnis eine an diesen Leitlinien orientierte Darstellung und Auswertung der kommunalen Angebote und Aktivitäten. Bestandteil einer solchen neuen Integrationsberichterstattung kann außerdem ein indikatorengestütztes Monitoringsystem sein.

Anlage 1: Erhebung, Dokumentation und Auswertung der kommunalen Integrations- und interkulturellen Angebote Zur Entwicklung eines neuen Verfahrens für die Erhebung, Dokumentation und Auswertung der kommunalen Integrations- und interkulturellen Angebote beauftragte das AmkA - als Resultat einer im Herbst 2007 erfolgten Ausschreibung - das Institut für Wirtschaft, Arbeit und Kultur der Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main (IWAK). Dieser Auswahl lag die fachliche Expertise des IWAK bei ähnlichen Vorhaben zugrunde sowie die örtliche Nähe und nicht zuletzt der mit Abstand günstigste Kostenansatz. Eine externe Vergabe war nicht nur aufgrund des hohen Arbeitsaufwands sowie des technischen Verfahrens erforderlich. Auch die komplexen methodischen Einzelfragen machten die Hinzuziehung neutraler akademischer Expertise ratsam. Das IWAK entwickelte einen internetgestützter Fragebogen für eine Online-Befragung aller Ämter und städtischen Einrichtungen. Ziel war es, erstmals einen möglichst vollständigen und detaillierten Überblick über kommunale Integrations- und interkulturelle Angebote zu gewinnen mit dem Ziel, diese unter mehreren Aspekten evaluierend auszuwerten. Im Blick der Untersuchung waren nicht nur Projekte oder Angebote im klassischen Sinn, sondern auch um darüber hinaus gehende Aktivitäten wie Beratungsleistungen oder Steuerungsaufgaben. Gefragt wurde nach: durchführende Institution, Inhalt, Art der Maßnahme, Pflichtleistung/freiwillige Leistung, Ziele, Handlungsfeld, Zielgruppen, Ort/e der Durchführung, Kooperationspartner, Laufzeit, Finanz- und Personalrahmen, Dokumentation/ Evaluation.Die Erhebung erfasste Angebote, die die Stadt selbst durchgeführt oder in Auftrag gegeben hat.[1] Die so standardisierte Abfrage erlaubt - im Gegensatz zum alten Verfahren, bei dem die Ämter ihre Berichte nach ihren eigenen Kriterien verfassten - Erkenntnisse z.B. darüber, wie viele Angebote es in welchen Handlungsfeldern gibt, was von wem für welche Zielgruppen in den Stadtteilen angeboten wird etc. Entwicklung, Durchführung und Auswertung des Projekts erfolgten in enger Abstimmung mit dem AmkA. Die Mitteilung über die Umsetzung des Beschlusses (05.07.2007, § 2170) unter Federführung des Dezernats XI erging durch Verfügung des Hauptamtes an alle städtischen Dezernate. Dem folgend erging der IWAK-Fragebogen im Frühsommer 2007 mit Anschreiben des AmkA an die Leitungen aller städtischen Ämter und Einrichtungen mit der Bitte, ihn an alle mit Integrations- bzw. interkulturellen Projekten betrauten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter weiterzuleiten. Seitens des AmkA ergingen ferner Erinnerungsschreiben unter Hinweis auf die o.g. Verfügung. Wo besonderer Beratungs- oder Korrekturbedarf erkennbar wurde, wurden IWAK und AmkA erneut tätig. An der Umfrage beteiligten sich 26 Ämter und städtische Einrichtungen, sie füllten insgesamt 80 Fragebögen aus. Weitere 26 Ämter und städtische Einrichtungen meldeten Fehlanzeige, Weitere 5 schickten keine Fragebögen zurück, sondern Auflistungen ihrer Angebote, die im vorliegenden Bericht zwar abgedruckt, aber in dieser Form nicht ausgewertet werden konnten. Einige Ämter haben alle ihre Angebote in einem einzigen Fragbogen zusammengefasst anstatt für jedes Angebot einen Fragebogen ausgefüllt. In diesen Fällen wurde dem AmkA erläuternd mitgeteilt, dass eine Information nicht anders erfolgen kann. Zwölf Ämter gaben dauerhaft keine Rückmeldung. In diesen Fällen wurde davon ausgegangen, dass diese Stellen keine relevanten Maßnahmen durchführen oder anbieten. Das Verfahren war zugleich ein Zwischenschritt der Kooperation der Ämter auf dem Weg zu einer neuen Integrationsberichterstattung in Folge eines neuen gesamtstädtischen Integrations- und Diversitätskonzeptes sowie zu einem neuen Verständnis von Integration als gesamtstädtischer Querschnittsaufgabe. Vor allem aus Bereichen, die zu klassischen Handlungsfeldern der interkulturellen Arbeit zählen, wie z.B. Bildung, Soziales, Gesundheit, kamen bereits jetzt Vorschläge für eine Weiterentwicklung der Untersuchung. Um solche Anregungen aufzugreifen und mit dem Ziel eines weiteren ressortübergreifenden Zusammenarbeit für die zukünftige Berichterstattung lud das Amt für multikulturelle Angelegenheiten im September 2007 zu einem Ämterworkshop ein, der auf großes Interesse stieß. Ein weiterer Nutzen der Untersuchung war es daher, in der Kooperation verschiedener Ämter, die methodischen Probleme einer solchen Erhebung einem Praxistest zu unterziehen. Schwierig gestaltete es sich z.B., klare Aussagen über Finanzen und Personaleinsatz zu bekommen, da es den Befragten zumeist nicht möglich war, Personalkosten und Sachmittel den einzelnen Angeboten und Projekten eindeutig zuzurechnen. Auch die Zuordnung von Angeboten zu einer Querschnittsaufgabe wie Integrationspolitik ist nicht immer einfach bzw. oft fließend. Hierzu zählen Bereiche, deren Arbeitsansätze grundsätzlich auf einer interkulturellen und integrativen Ausrichtung basieren (wie das z.B. die zielgruppenübergreifende Arbeit der offenen Kinder- und Jugendarbeit und der Kindertagesstätten explizit für sich in Anspruch nimmt) sowie Bereiche, die im Sinne der Öffnung von Dienstleistungen und im Sinne von Diversitätsmanagement ihre Angebote so gestalten, dass sie für eine heterogene Bevölkerung zugänglich sind. Hierzu zählen außerdem alle Ansätze zur Netzwerkbildung als unverzichtbarer Grundlage einer interkulturellen und integrativen Querschnittsarbeit Hierzu zählen schließlich strategische Arbeit (wie z.B. Leitlinienentwicklung) oder die Evaluation von Maßnahmen und Projekten, bzw. die Umsetzung von Leitlinien und Vereinbarungen (wie z.B. der Charta der Vielfalt oder der Antidiskriminierungsrichtlinien, Grundlagenarbeit, Fortbildungen, Berichtswesen). Schon bei der Entwicklung des Fragebogens und bei der Durchführung und Auswertung des Pre-Tests deutete sich darüber hinaus die Schwierigkeit an, die vielfältigen Angebote städtischen Ämtern und Einrichtungen mit ihren zum Teil sehr unterschiedlichen Aufgaben- und Angebotsstrukturen überhaupt einheitlich abzubilden. Mit Blick auf eine zukünftige Verbesserung des Verfahrens wurde deshalb mit einer offenen Frage nach Aktivitäten gefragt, die über ein einzelnes Angebot oder Projekt hinausgehen. Zukünftig offener gestaltete Abfrageinstrumentarien, deren Auswertung einen erhöhten Aufwand bedeutet, sind zu entwickeln. In den genannten bereichen wird es in Zukunft außerdem darum gehen, Qualitätskriterien zu entwickeln. Die Untersuchung ist auch als Vorlauf und Testverfahren einer künftig umfassenden Integrationsberichterstattung zu verstehen. Eine solche setzt voraus, dass bereits das Projektcontrolling der einzelnen Ämter sich an den Erfordernissen einer einheitlichen, regelmäßigen, quantitativ und qualitativ angelegten, zentral gesteuerten Integrationsberichterstattung orientiert. Eine zielorientierte Abfrage, Auswertung und Bewertung von Angeboten und Aktivitäten wird allerdings erst möglich sein, wenn mit einem verabschiedeten Integrationskonzept verbindliche kommunale Leitlinien vorliegen. Die Weiterentwicklung der hier erstmals und vorläufig vorgelegten Dokumentation der kommunalen Integrations- und interkulturellen Angebote und Aktivitäten ist in den Prozess der Entwicklung und Umsetzung des kommunalen Integrations- und Diversitätskonzeptes einzubinden. Auch wenn eine durchgehend einheitliche und letztgültig vollständige Auswertung zum jetzigen Zwischenstand aus den genannten Gründen nicht zu erwarten war und noch nicht erreicht werden konnte, ist es erstmals möglich, einen systematischen, detaillierten und transparenten Überblick über die städtischen Angebote und Aktivitäten zu geben. Es werden Aussagen möglich über die wichtigsten Handlungsfelder, die am meisten gewählten Arbeitsansätze (Arten der Angebote), über die häufigsten Zielgruppen der Arbeit sowie erste Hinweise auf die stadträumliche Verteilung der Maßnahmen im Stadtgebiet. Die Untersuchung zeigt darüber hinaus den Grad der innerstädtischen Kooperationen in einem Arbeitsfeld. Die Untersuchung bezieht sich auf Maßnahmen der Jahre 2006-07. Fast alle Maßnahmen wurden über 2007 hinweg fortgeführt. Sofern dies nicht der Fall war, ist die Veränderung von Interesse.

Anlage 2: Aufbau eines Integrations- und Diversitätsmonitorings für die Stadt Frankfurt am Main Der Aufbau eines Integrationsmonitorings für die Stadt Frankfurt am Main wurde durch eine gemeinsame Arbeitsgruppe des Amtes für multikulturelle Angelegenheiten und des Bürgeramtes, Statistik und Wahlen vorbereitet. Das Integrationsmonitoring ist ein neuartiges Management- und Evaluationsinstrument der Integrationspolitik, für dessen Erarbeitung und Implementierung auf kommunaler Ebene bislang noch wenig Erfahrungen vorliegen. Mit der Erarbeitung eines entsprechenden Konzeptes beauftragte das AmkA den Sozial- und Bevölkerungswissenschaftlers Rainer Ohliger, der auch die Erarbeitung des Indikatorensets für das Landes Berlin begleitet hat. Beraten wurde die Entwicklung des Frankfurter Integrationsmonitorings außerdem von Dr. Andreas Kapphan, der an der Erarbeitung des bundesweiten Integrationsmonitorings der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration beteiligt war. Die Erarbeitung eines Integrationsmonitorings ist eine sehr komplexe gesamtstädtische Aufgabe, die sowohl in der Phase der Konzeptentwicklung als auch bei der späteren Umsetzung in hohem Maße der ämterübergreifenden und interdisziplinären Zusammenarbeit bedarf. Gefragt ist das Spezialwissen der jeweiligen Ressorts bei der Beratung und Auswahl von Indikatoren für die verschiedenen integrationspolitischen Themenfelder. Einige Ämter und Einrichtungen erheben selbst Daten, die für das Monitoring von großem Interesse sein können, jedoch erst zusammengeführt werden müssen. Die notwendige Kooperation beschränkt sich dabei nicht nur auf die kommunale Ebene, sondern es bedarf auch der Zusammenarbeit mit Behörden des Landes und des Bundes. Aus diesem Grund wurden im Frühjahr 2008 von Seiten des AmkA die für diesen Prozess relevanten Fachämter und städtischen Einrichtungen sowie Behörden und Einrichtungen des Landes und Bundes angeschrieben und um die Benennung von Ansprechpartnern gebeten. Alle angeschriebenen Stellen reagierten kooperativ. Mit diesen Ansprechpartnern wurde eine Reihe von Fachgesprächen geführt. Am 09. September 2008 fand zudem eine Fachtagung mit den Beteiligten im Römer statt. Ein Integrationsmonitoring soll der Kommunalpolitik und der Kommunalverwaltung verlässliche Informationsgrundlagen zur Ausgestaltung der Integrationspolitik an die Hand geben. Dazu werden innerhalb bestimmter Themenfelder Indikatoren gebildet, denen statistische Daten zugrunde liegen, Diese müssen regelmäßig erhoben und ausgewertet werden, damit es möglich wird, mittel- bis langfristig Aussagen über Veränderungen zu treffen. In den vom AmkA koordinierten Gesprächen und Arbeitsgruppen ging es um die Frage der Auswahl geeigneter Indikatoren und die Verfügbarkeit entsprechender statistischer Daten. Auch wenn einzelne Ämter und Einrichtungen interessante Daten schon jetzt erheben, konnten eine ganze Reihe von Indikatoren, die als Grundlage eines Integrationsmonitorings geeignet wären, mangels verfügbarer Daten nicht aufrecht erhalten werden. Der als Anhang 2 vorliegende Entwurf beschreibt ein Set von 38 Indikatoren dargestellt in 9 Themenfeldern: 1) Recht, 2) Spracherwerb und Sprachbeherrschung, 3) (Aus-)Bildung, Erziehung und Schule, 4) Arbeit und Wirtschaft, 5) Räumliche Verteilung und Wohnsituation, 6) Transfereinkommen und soziale Sicherung, 7) Gesundheit und Gesundheitsvorsorge, 8) politische und zivilgesellschaftliche Partizipation, 9) interkulturelle Öffnung und Vielfalt). Das Vorliegen von Daten für die Themenfelder "Politische und zivilgesellschaftliche Partizipation" und "Interkulturelle Öffnung und Vielfalt" erlaubt es, das Frankfurter Monitoring als Integrations- und Diversitätsmonitoring anzulegen. Ausgewählt wurden nur Indikatoren, für deren Bildung tatsächlich auf statistische Daten zurückgegriffen werden kann, die regelmäßig erhoben werden. Die Aufbereitung der vorhandenen Daten ist unterschiedlich aufwendig. In der Anlage des vorliegenden Entwurfs sind außerdem auch diejenigen Indikatoren aufgeführt, deren Darstellung wünschenswert wäre, für die aber derzeit noch keine statistischen Daten in der erforderlichen Qualität vorliegen. Das Wegfallen solcher Indikatoren hatte auch zur Folge, dass drei für die Integrationspolitik wichtige Themenfelder ebenfalls zurückgestellt werden mussten:

a) Stadtgesellschaft, b) Internationaler Standort Frankfurt, c) Kultur. Das größte methodische Problem beim Aufbau eines Integrationsmonitorings besteht darin, dass die bisherige Unterscheidung der Daten allein nach "Deutschen" und "Ausländern" nicht ausreicht, um auf der Grundlage statistischer Daten angemessene Aussagen treffen zu können. Um diese Lücke zu schließen, wurde der Begriff des sog. "Migrationshintergrunds" entwickelt: Ende 2008 einigten sich Bund und Länder auf eine Definition, die deckungsgleich ist mit der für den Mikrozensus entwickelten Definition des Statistischen Bundesamtes. Bislang behalfen sich - auch in Frankfurt - Behörden und Einrichtungen damit, eigene - und unterschiedliche - Definitionen für ihren Bedarf zu entwickeln. In Frankfurt wird vom Bürgeramt für Statistik und Wahlen ein Begriff des "Migrationshinweises" verwandt. (Vgl. hierzu die Ausführungen im vorliegenden Entwurf.) Die neue Vereinbarung der Bund-Länderkommission wirft die Frage auf, welche Konsequenzen sich daraus für die Datenerhebung innerhalb der Stadt Frankfurt am Main ergeben. Die Umsetzung des in Anlage 2 vorgelegten Entwurfs bedarf einer engen Kooperation der beiden zunächst zuständigen ausgestatteten Ämter, des Amtes für multikulturelle Angelegenheiten und des Bürgeramtes, Statistik und Wahlen. Voraussetzung sind dabei in beiden Ämtern entsprechende personelle Ressourcen. Erforderlich ist außerdem eine kontinuierliche Zusammenarbeit mit allen Fachämtern, städtischen Einrichtungen sowie Landes- und Bundesbehörden mit den Zielen einer verlässlichen, regelmäßigen Datenüberlassung sowie eines regelmäßigen Fachaustausches, der die notwendige Weiterentwicklung des Monitorings gewährleisten kann. Dabei wäre ebenfalls zu prüfen, welche zusätzlichen für das Monitoring erforderlichen Daten zukünftig erhoben werden könnten. Für die Diskussion und Interpretation der Indikatoren und der durch das Monitoring verfolgbaren Trends bedarf es ebenfalls einer institutionalisierten ämterübergreifenden Kooperation. Der in Anlage 2 vorliegende Entwurf für ein Frankfurter Integrations- und Diversitätsmonitoring entspricht dem derzeit Machbaren. Die jetzt vorgeschlagenen Indikatoren und Themenfelder müssen notwendigerweise nach Verabschiedung des derzeit in Entwicklung befindlichen Integrations- und Diversitätskonzeptes an die neuen kommunalen Leitlinien und Ziele angepasst werden. Die konzeptionelle Weiterentwicklung des hier vorliegenden Vorschlags für ein Monitoring sollte in den Prozess der Erarbeitung des Integrations- und Diversitätskonzeptes eingebunden werden. Die erste Umsetzung des Monitorings sollte dann folgerichtig nach der Verabschiedung des neuen Integrations- und Diversitätskonzeptes erfolgen. Anlage _Foerderung_Integrationsmassnahme_IWAK (ca. 6,2 MB) Anlage _Foerderung_Integrationsmassnahme_Monitoring (ca. 297 KB) Antrag vom 03.11.1999, NR 830 Antrag vom 06.03.2007, NR 355 Antrag vom 25.04.2007, NR 433 Bericht des Magistrats vom 28.11.2008, B 793 Zuständige Ausschüsse: Ausschuss für Bildung und Integration Zuständige sonstige Gremien: KAV Versandpaket: 03.06.2009