8. Satzung zur Änderung der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main

Vortrag des Magistrats vom 04.07.2014, M 112

Betreff: 8. Satzung zur Änderung der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main Vorgang: l. Beschl. d. Stv.-V. vom 10.12.2009, § 7289 (M 204)

1. Die im Entwurf vorgelegte
2. Satzung zur Änderung der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main sowie das aktualisierte Straßenverzeichnis als Bestandteil der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main werden beschlossen.
3. Der Magistrat wird beauftragt, das Weitere auch hinsichtlich der Veröffentlichung im Amtsblatt zu veranlassen. Begründung: A. Zielsetzung Änderung der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main Mit Urteilen vom 17.12.2013 hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof die Heranziehung von Grundstückseigentümern zu Straßenreinigungsgebühren durch die Stadt Frankfurt am Main für die Jahre 2005 bis 2009 für rechtswidrig erklärt. Nach Auffassung des Senats ist der Gebührensatz der Straßenreinigungssatzung unwirksam, weil es an einer nachvollziehbaren Festlegung des Anteils für das sog. Allgemeininteresse an der Straßenreinigung fehle. Die mittelbare Festlegung sei auch nicht dadurch erfolgt, dass bei der Festsetzung der streitigen Gebühren eine Kalkulation zugrunde gelegt worden sei, die einen Anteil des Allgemeininteresses von 20 % enthalten hatte. (Aktenzeichen: 5 A 1343/11, 5 A 1399/11, 5 A 1402/11) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der auch der Senat folgte, verbietet es der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz, Anlieger ohne Einschränkung oder Ausgleich der vollen Straßenreinigungspflicht oder bei Erhebung von für die Straßenreinigung zu leistenden Abgaben der vollen Abgabenpflicht zu unterwerfen, wenn und soweit die Straßenreinigung auch dem Allgemeininteresse an sauberen Straßen dient. Wird also die Straßenreinigung in einer Gemeinde nicht allein für Anliegerstraßen und damit ausschließlich im besonderen Interesse der Anlieger, sondern auch für Straßen, die nicht nur dem Anliegerverkehr dienen - d.h. für Straßen mit innerörtlichem oder überörtlichem Durchgangsverkehr - und damit zugleich im Interesse der übrigen Straßenbenutzer (sog. Allgemeininteresse) durchgeführt, dürfen diese Kosten, die der Befriedigung eines Allgemeininteresses dienen, nicht auf die Anlieger umgelegt werden. Die Festlegung der Höhe des auf das Allgemeininteresse entfallenden Kostenanteils liegt dabei im Ermessen der Stadtverordnetenversammlung. In der Stadt Frankfurt am Main fehlte es nach Auffassung des VGH an einer nachvollziehbaren Festlegung der Höhe des Kostenanteils für das Allgemeininteresse durch die Stadtverordnetenversammlung in der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main. Aufgrund der Urteile konnte die Straßenreinigungsabgabe für das Jahr 2014 bislang nicht festgesetzt werden. Als Grundlage für die Festsetzung der Straßenreinigungsabgabe ist es daher zwingend, dass die Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main im Sinne der Urteile angepasst wird. Weiterhin sind Änderungen der Satzung durch die Neufassung des Hessischen Kommunalabgabengesetzes, aus Gründen der Rechtssicherheit wie auch in redaktioneller Hinsicht erforderlich geworden. Das Straßenverzeichnis als Bestandteil der Satzung wurde ohne Veränderung der Straßenreinigungsklassen aktualisiert. Bisher noch nicht enthaltene Straßen wurden unter Festlegung der erforderlichen Reinigungsklassen hinzugefügt (siehe Anlage 1 zur Begründung). Erläuterungen zu den einzelnen Satzungsänderungen Die nachfolgenden Ziffern beziehen sich auf die laufenden Nummern in Artikel 1 des Entwurfes der
4. Satzung zur Änderung der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main. Zu 1.: Redaktionelle Änderung in Absatz 2 Satz 1, dient der Klarstellung. Zu 2.: Redaktionelle Änderungen in Absatz 1 Satz
5. Zu 3.: § 5 Absatz 1 bedarf der Ergänzung hinsichtlich des festgesetzten Kostenanteils für den Reinigungsaufwand, der auf das allgemeine öffentliche Interesse an der Straßenreinigung entfällt. Auf die Ausführungen unter A. Zielsetzung und die Urteile des Hess. VGH Kassel 5 A 1343/11, 5 A 1399/11, 5 A 1402/11 vom 17.12.2013 wird verwiesen. Begründung zur Berechnung und der sich daraus ergebenden prozentualen Festlegung des Vorteils der Allgemeinheit an der Straßenreinigung in § 5 Abs. 1 der Satzung: Bei der Festlegung des nicht den Gebührenschuldnern und -schuldnerinnen aufzuerlegenden Kostenanteils besteht Ermessen der Stadt. Es ist insoweit von der Stadtverordnetenversammlung zu entscheiden; eine Übertragung auf andere Gremien wäre unzulässig. Daher sind Vorgehensweisen zum Entscheidungsvorschlag und Auswahlmöglichkeiten nachfolgend aufzuzeigen. Ziel ist es, einen Anteil zu bestimmen, der die Belastung der Gebührenschuldner und -schuldnerinnen auf den Vorteil begrenzt, der den von der gereinigten Straße erschlossenen Grundstücken nicht mehr zugemessen werden kann. Zunächst ist festzuhalten, dass derjenige Anteil der verkehrlichen Nutzung von Straßen, der nicht zum Ziel- und Quellverkehr einer von der Stadt gereinigten Straße zählt, nach der Rechtsprechung nur ein geringes Interesse an der gereinigten Straße haben kann. Daher ist auch in Straßen, die überwiegend dem innerörtlichen oder überörtlichen Durchgangsverkehr zu dienen bestimmt sind, der öffentliche Anteil im Verhältnis zu den Anteilen der Gebührenschuldner zwingend geringer anzusetzen. Es ist anerkannt, dass als eine Vorgehensweise differenzierte öffentliche Anteile je nach Verkehrsbedeutung der Straße bzw. von Straßengruppen festgelegt werden können. Die Stadt Frankfurt am Main verwendet jedoch schon seither einen einheitlichen Anteil, da ansonsten jeweils unterschiedliche Gebührensätze je nach Zugehörigkeit zu einer Straße mit einer bestimmten Verkehrsbedeutung festzusetzen wären, also ein einheitlicher Gebührensatz für eine Reinigungsleistung unterschiedlich nicht nur nach der Häufigkeit der Reinigung, sondern auch nach der Lage der Straße bestimmt werden müsste. Der einheitliche Wert des öffentlichen Anteils mindert den Verwaltungsaufwand und die Gefahr, die Gebührenschuldner und -schuldnerinnen massiv zu verunsichern. Rechtlich steht die Entscheidung im freien Ermessen der Stadt Frankfurt am Main. Es wird hier vorgeschlagen, einen solchen einheitlichen Wert auch weiterhin festzulegen. Jedoch ist auch bei einem einheitlichen öffentlichen Anteil der festzulegende Wert nicht pauschal bestimmbar. Zwar hat der VGH Kassel in mehreren Entscheidungen ohne jede Prüfung einen Wert von 20 % anerkannt, z.B. Beschluss vom 15.03.2011 - 5 A 2151/09. Auch hat der frühere Vorsitzende Richter des Abgabensenats beim VGH Kassel, Dr. Lohmann, in Aufsätzen (HSGZ 1999, S. 82, 86) und Kommentarmeinungen (in Driehaus, Kommentar zum Kommunalabgabengesetz, § 6 RdNr 677) diesen Wert als ausreichend bezeichnet. Nach einer Übersicht bei Wichmann, Straßenreinigung und Winterdienst in der kommunalen Praxis,
6. Auflage 2013, RdNr 353, sollen in Bayern, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt 10 % öffentlicher Anteil - allerdings als absolute Untergrenze bezeichnet - ausreichen. In Niedersachsen und Schleswig-Holstein sollen 15 % ausreichen. In Rheinland-Pfalz wird von der Rechtsprechung selbst für stark mit Durchgangsverkehr belastete Straßen ein Wert von 30 % für ausreichend erachtet, vgl. OVG Koblenz, Urteil v. 09.02.2006, 7 A 11037/05. Die allgemeine Rechtsmeinung geht jedoch davon aus, dass Straßengruppen, in jeder Kommune individuell, ins Verhältnis zueinander zu setzen sind. "Zunächst ist die Höhe des auf die einzelnen Straßengruppen (wie Anliegerstraßen, innerörtliche Straßen, überörtliche Straßen, Geschäftsstraßen, Fußgängerzonen) entfallenden öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung der Spannbreite innerhalb der einzelnen Gruppen und der Nutzungsintensität durch Nichtanlieger zu ermitteln,", vgl. Wichmann, Straßenreinigung und Winterdienst in der kommunalen Praxis,
7. Auflage 2013, RdNr
8. Hat man das Allgemeininteresse für jede Straßengruppe festgelegt, sind die Straßengruppen ins Verhältnis zu setzen, wobei naturgemäß nur die von der öffentlichen Einrichtung auch gereinigten Anteile zu Grunde zu legen sind. Für Hessen ist dabei in der Rechtsprechung akzeptiert, dass die Zahl der Straßen und das sich daraus ergebende Verhältnis zueinander bereits ausreichen, um einen einheitlichen Satz des öffentlichen Anteils zu bestimmen. Das Allgemeininteresse an der Reinigung einer Straße ist grundsätzlich umso höher, je intensiver der Anteil ist, der nicht zum Ziel- und Quellverkehr der Straße zu rechnen ist. Zum Anliegerverkehr zählen demnach auch Besucher, Kunden, Dienstleister wie die Post, etc. Es wurden dazu wie rechtlich gefordert drei Gruppen gebildet: In der Gruppe der Anliegerstraßen wurden zusammengefasst die Anliegerstraßen, Treppenwege und Plätze (ohne Straßenanteil) und die im Straßenverzeichnis enthaltenen Feldwege. In der Gruppe der innerörtlichen Verbindungsstraßen als Straßen mit überwiegendem innerörtlichem Durchgangsverkehr wurden aufgenommen die Fußgängerzonen, die Verkehrs-straßen und die Sammelstraßen. In der Gruppe der überörtlichen Straßen als Straßen mit überwiegend überörtlichem Durchgangsverkehr sind die von der Stadt gereinigten Fern- und Hauptverkehrsstraßen enthalten. Für die Gruppe der Anliegerstraßen hat sich in der Praxis und der rechtlichen Würdigung in Deutschland eine Größenordnung zwischen 5 % und 15 % öffentlichem Anteil herausgebildet. Aus Literatur und Rechtsprechung kann entnommen werden, dass für die Gruppe der innerörtlichen Verbindungsstraßen eine Bandbreite zwischen 15 % und 25 % besteht. Für Straßen mit überwiegend überörtlichem Durchgangsverkehr ist in der Rechtsprechung ein Wert von 30 % als öffentlicher Anteil akzeptiert. Vorliegend wird vorgeschlagen, sowohl zur Rechtssicherheit wie auch zur Akzeptanz bei den Anliegern in der Gruppe der Anliegerstraßen wie der innerörtlichen Verbindungsstraßen jeweils die Obergrenze der vorgefundenen akzeptierten Spannbreiten anzusetzen. Dadurch kann in der generell von starkem Fußgänger- und Autoverkehr geprägten Verkehrslage eine möglichst weitgehende Entlastung angeboten und auf Akzeptanz gesetzt werden. Bei der Zuordnung der Straßen zu diesen Gruppen wird darauf hingewiesen, dass hierbei ebenfalls zu Gunsten der Gebührenschuldner und -schuldnerinnen generell die Sammelstraßen bereits zu den mit überwiegend innerörtlichem Durchgangsverkehr bestimmten Straßen gerechnet wurden. Dies erscheint angesichts der Größe und Verkehrsintensität der Stadt Frankfurt am Main angemessen. Ebenfalls wurden die Fußgängerzonen hier eingerechnet, da diese teilweise weitläufigen Bereiche in nicht geringem Maß touristisch genutzt und intensiv gereinigt werden. Für die Gruppe der Straßen mit überwiegender Nutzung durch den überörtlichen Durchgangsverkehr ist festzuhalten, dass angesichts der Situation der Stadt Frankfurt am Main als das hessische Oberzentrum es nur wenige Straßenbereiche geben kann, die einerseits durch die städtische Einrichtung gereinigt werden, andererseits überwiegend von solchen Verkehrsteilnehmern genutzt werden, die in Frankfurt am Main gar nichts erledigen, sondern nur durch diese Straßen durchfahren wollen. Dies muss auch für solche Lastwagenverkehre gelten, die zur Vermeidung von LKW-Maut von Bundesautobahnen abfahren. Jedoch kann anerkannt werden, dass die Anlieger von Fern- und Hauptverkehrsstraßen diese rechtliche Einstufung und die tatsächliche Nutzung kaum überschauen können. Da hier auf Verkehrszählungen oder ähnlich individuelle Prüfungen verzichtet wurde, wird daher vorgeschlagen, den Wert des öffentlichen Anteils für diese Gruppe auf 30 % festzulegen. Rechnerisch nach den Verhältnissen der Gruppen zueinander ergibt sich dann ein Mittelwert von 19,45 % als einheitlicher öffentlicher Anteil. Es wird im Sinne der Akzeptanz in der Bürgerschaft vorgeschlagen, den Wert des Vorteils für die Allgemeinheit auf 20 % festzulegen. § 5 Abs. 1 Satz 4 trägt dem "Schlechterstellungsverbot" nach § 3 Abs. 2 Satz 3 Hess. KAG Rechnung. Zu 4.: Dient der Rechtssicherheit. Zu 5.: Mit Gesetz zur Änderung des Gesetzes über kommunale Abgaben und des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom
9. November 2012 (GVBl. Nr 23/2012 S. 436) wurde mit Wirkung zum 01.01.2013 unter anderem auch § 10 des Gesetzes über kommunale Abgaben in Hessen (KAG) dahingehend geändert, dass gemäß § 10 Absatz 6 KAG grundstücksbezogene Benutzungsgebühren als öffentliche Last auf dem Grundstück ruhen. Mit der vorgeschlagenen Änderung bzw. Ergänzung des § 5 Absatz 5 der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main wird eine entsprechende Regelung in die Satzung aufgenommen die sicherstellt, dass die Stadt Frankfurt am Main die Gebührenansprüche als dingliche Last rechtssicher durchsetzen kann. Bei den zunehmenden Ausfällen von Gebühreneinnahmen wegen Zahlungsunfähigkeit oder Zahlungsunwilligkeit kann die öffentliche Last somit zu einer Verbesserung der derzeitigen Situation beitragen. Sie kann gegen die jeweilige Eigentümerin bzw. den jeweiligen Eigentümer des Grundstücks geltend gemacht werden. Zudem werden die Abgabenansprüche im Rahmen einer eventuellen Zwangsversteigerung durch den bevorzugten Befriedigungsrang und bei Insolvenz und Vergleich durch das Recht auf abgesonderte Befriedigung aus dem Grundbesitz weitgehend gesichert. Zu 6.: Die Änderung dient der satzungsgemäßen Verankerung der bisherigen Praxis der Verwaltung bei der Festsetzung der Straßenreinigungsgebühr. Zu 7.: Die Änderung des Satzungstextes dient der Klarheit und Rechtssicherheit und berücksichtigt die aktuelle Rechtsprechung. In Bezug auf Einschränkungen bzw. Unterbrechungen der Straßenreinigung wird klargestellt, dass es als Gegenleistung für die Straßenreinigungsgebühr nicht gewährleistet sein muss, dass die zu reinigenden öffentlichen Verkehrsflächen stets sauber sind. Geschuldet werden vielmehr nur die der gegebenen Situation entsprechenden Reinigungsleistungen. Diese müssen lediglich jeweils einmal am Tag oder nur an so vielen Tagen in der Woche, wie es der für die konkrete Straße festgelegten Straßenreinigungsklasse entspricht, erbracht werden. Eine Nicht- bzw. Schlechterfüllung der Reinigungspflicht führt daher nicht automatisch zu einer entsprechenden Minderung des Gebührenanspruchs. Eine Leistungsstörung muss, um für die Höhe des Gebührenanspruchs erheblich zu sein, vielmehr - etwa nach Dauer oder Umfang - ein gewisses Gewicht haben. Auf die Urteile des OVG Nordrhein-Westfalen vom 17.12.1980 (2 A 2018/80 - OVGE 35 S. 180 = GemH 1981 S. 97), des Sächsischen OVG vom 17.06.1998 (2 S 646/96 - LKV 1998 S. 457) und des OVG Rheinland-Pfalz vom 09.02.2006 (7 A 11037/05 - NVwZ-RR 2006 S. 723 nur LS) wird verwiesen. Es ist sachgerecht, erst ab Überschreiten des Mittelwertes aus der bekannten Rechtsprechung (zwei Monate in Rheinland-Pfalz, einen Monat in Nordrhein-Westfalen), mithin nach sechs zusammenhängenden Kalenderwochen eines Jahres, davon auszugehen, dass eine nicht nur geringfügige Nichterfüllung der geschuldeten Leistung und damit ein Anspruch auf Gebührenermäßigung vorliegt. Da in Hessen der Winterdienst schon gesetzlich nicht gebührenfähig ist, kann sich dies nur auf die gebührenfähige Leistung der sogenannten Sommerwartung beziehen. Angesichts dessen, dass die Verwaltung solche Beeinträchtigungen selbst nicht oder nur unzureichend aufnehmen kann, ist es sachgerecht, den Ermäßigungsanspruch nur auf Antrag zu gewähren. Dabei ist auch zu bedenken, dass keine Prüfungsmöglichkeit besteht, wenn seit der Beeinträchtigung, etwa durch Unzugänglichkeit an Baustellen bzw. infolge von Baustellenverschmutzungen längere Zeiträume verstrichen sind. Im Zuge der Verwaltungspraktikabilität ist daher der Antrag nur zeitgebunden für zulässig zu erklären. Zu 8.: In § 7 wird aufgrund des geänderten Absatzes 3 eine weitere Ergänzung durch Einfügung des Absatzes 4 notwendig. Zu 9.: Die redaktionellen Änderungen des § 11 Absatz 2 Buchstaben
   • c)und
   • d)sind aufgrund geänderter gesetzlicher Grundlagen erforderlich. Zu 10.: In § 11 Absatz 6 erfolgt eine redaktionelle Änderung. Zu 11.: § 12 wird § 13; § 12 wird aufgrund der Bestimmungen des Hessischen Datenschutzgesetzes neu eingefügt. Zu 12.: § 13 wird §
10. B. Alternativen Keine. Ohne Satzungsänderung können die Einnahmen aus der Festsetzung der Straßenreinigungsabgabe nicht eingezogen werden und dem Subbudget "Straßenreinigung" fehlen die zur Deckung der Ausgaben erforderlichen Finanzmittel p.a. in Höhe von rd. 37 Mio. Euro. C. Lösung Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung über die
11. Satzung zur Änderung der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main einschließlich des Straßenverzeichnisses als Bestandteil dieser Satzung. D. Finanzielle Auswirkungen Die Gebühreneinnahmen des Subbudgets "Straßenreinigung" p.a. in Höhe von rd. 37 Mio. Euro können nach Beschlussfassung über die
12. Satzung zur Änderung der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main festgesetzt und eingezogen werden. Anlage 1_zur_Begruendung (ca. 56 KB) Anlage _Entwurf_der_Satzung (ca. 53 KB) Anlage _Strassenverzeichnis (ca. 1 MB) Anlage _Synopse (ca. 24 KB)Nebenvorlage: Antrag vom 21.07.2014, NR 977 Antrag vom 22.07.2014, NR 980 Antrag vom 14.07.2014, OF 165/14