Gründung der Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH

A.1 Grundsätzliches/Aufgaben

Die Anpassung der Aufgaben des Schul- und Bildungswesens an die zeitgemäßen Anforderungen und die Schaffung zukunftsfähiger Schulstandorte gehört zu den vordringlichsten Aufgaben der Stadt Frankfurt am Main als Schulträgerin. Dies umfasst neben der effizienten Verwaltung der Bestandsgebäude auch einen adäquaten Ausbau des Schul- und Bildungswesens. Auch Themen wie der ab 2026 sukzessive in Kraft tretende Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung für Grundschüler:innen, Inklusion oder die notwendige energetische Sanierung von Bestandsgebäuden zur Erreichung der städtischen Klimaziele lösen einen hohen (Um-) Baubedarf aus.

2017 wurde das Amt für Bau und Immobilen (ABI) zur Optimierung des Gebäude-, Liegenschafts- und Baumanagements gegründet. Die vielfältigen Aufgaben, die insbesondere im Bereich Schulbau in den nächsten Jahren und Jahrzehnten anstehen, lassen schon jetzt den Schluss zu, dass diese Aufgaben allein vom ABI in der notwendigen Zeit nicht bewältigt werden können.

Daher ist es dringend erforderlich, weitere flankierende Kapazitäten außerhalb des ABIs aufzubauen, um mehr Neu- und Umbaumaßnahmen sowie Sanierungen in kürzerer Zeit parallel bearbeiten zu können und Bildungsliegenschaften, in erster Priorität Schulen, insgesamt auf einen guten baulichen Stand zu bringen.

Dazu ist die Gründung einer GmbH als flankierende Organisationseinheit zum ABI beabsichtigt, um anstehende Maßnahmen zunächst an den 14 benannten Schulliegenschaften festzustellen und abzuwickeln, hier zu einem verbesserten Ablauf zu kommen und auf die zeitlich begrenzt benötigten Kapazitäten reagieren zu können. Daher soll eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung gegründet werden, deren Aufgabe zunächst Bau (Sanierung, Erweiterung oder Neubau) und Betrieb (Objektverantwortung, Instandhaltung, Prüfung und Wartung) an den 14 benannten Bildungsliegenschaften sein soll. Darüber hinaus können im IPG bereits veranschlagte Aufgaben in auch an anderen Liegenschaften übertragen werden. Im Rahmen der zur Beschlussfassung vorzulegenden Planungsmittelfreigaben bzw. Bau- und Finanzierungsvorlagen wird dokumentiert, dass diese Aufgaben von der Bildungsbaugesellschaft durchgeführt werden.

In der Stadt Frankfurt existieren bereits positive Beispiele vergleichbare Bau- und Betriebsthemen zu bündeln und von spezialisierten Teams in Gesellschaften bearbeiten zu lassen. Auch andere Kommunen wie Hamburg, Köln oder Mannheim haben bereits gute Erfahrungen mit der Bearbeitung besonders drängender Projekte im Bildungsbereich in Eigenbetrieben oder Gesellschaften gemacht. Die Stadt Frankfurt beschreitet daher kein Neuland, sondern folgt hier dem allgemeinen Trend das kommunale Bauen auf breitere Füße zu stellen und Auftragsspitzen in flankierenden Organisationseinheiten zu bearbeiten.

Wenn sich die Aufgabenwahrnehmung in der Gesellschaft bewährt, ist eine Übernahme weiterer Aufgaben oder die Erweiterung des Gesellschaftszwecks auf Grundlage entsprechender Gremienbeschlüsse möglich.

Die wesentliche Aufgabe der Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH ist dabei insbesondere die Übernahme der Bauherrnaufgaben und der Objektverantwortung an den ausgewählten Liegenschaften. Die Gesellschaft koordiniert und steuert die komplexen Bau- und Betreiberaufgaben, um an den ausgewählten Liegenschaften den anstehenden Sanierungsstau schneller abzuarbeiten, die Sicherheit und Funktionalität der Gebäude zeitnah herzustellen und damit das Image der Stadt und die Nutzer:innenzufriedenheit zu verbessern.

Sie wird nicht selbst planerisch tätig, sondern arbeitet in der Umsetzung mit externen Partner:innen zusammen. Ziel ist der Substanzerhalt des Hochbaus und der betriebstechnischen Anlagen und die Abarbeitung des Instandhaltungsstaus.

Nach einer Bestandsaufnahme der erforderlichen Arbeiten an den einzelnen Liegenschaften werden diese nach Dringlichkeit und in Bauabschnitten anhand eines Maßnahmenplans (Sanierungsfahrplan) bei laufendem Schulbetrieb in Absprache mit der Schulgemeinde umgesetzt. Eine Priorisierung der Maßnahmen erfolgt nach folgenden Kriterien:

- Abstellen von Schäden, die den Betrieb akut einschränken, wie Wassereintritt, Heizungs- oder Lüftungsausfall, bröckelnde Fassade, Instandsetzungen zur Trinkwasserqualität etc.

- Abstellen von sicherheitsrelevanten Mängeln aus den Protokollen der Sonderbaukontrollen, Gefahrenverhütungsschauen oder sonstigen Begehungen und sonstige Bauschäden

- Sonstige Maßnahmen i. V. mit einer Zustandsbewertung nach Lebensalter (funktionale Bauteile bleiben trotz Erreichen des statistischen Lebensalters bestehen)

- Maßnahmen, mit denen die größten Auswirkungen auf Energieeinsparung zu erreichen sind

Die Bestandsaufnahme kann auch schon vor der Gründung der Gesellschaft erfolgen, so dass die Sanierungsarbeiten zügig nach Gründung der Gesellschaft beginnen können. Zusammen mit den Instandhaltungsmaßnahmen werden auch immer Möglichkeiten einer energetischen Sanierung oder der Installation von Photovoltaikanlagen genutzt.

Schulhausverwaltertätigkeiten werden nicht an die Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH übertragen.

A.2 Finanzielles (Personalbedarf, Verwaltungs- und Instandhaltungskostenpauschale, Wirtschaftsplan)

Die Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH wird in begrenztem Umfang eigenes Personal haben, ansonsten wird der Bedarf über Dienstleistungsverträge gedeckt. Über das geplante Instandhaltungsvolumen und etwaige investive Bauprojekte kann eine nachvollziehbare Personalbedarfsermittlung erfolgen. (Anlage 4) Eine Personalgestellung seitens der Stadt Frankfurt ist nicht vorgesehen.

Die Gesellschaft wird keine eigenen Grundstücke und Gebäude besitzen. Die Gesellschaft finanziert sich über eine Verwaltungskostenpauschale, die für die Dienstleistung der Gesellschaft gezahlt wird.

Für die Abwicklung der Instandhaltungsaufgaben wird die errechnete Instandhaltungskostenpauschale und Verwaltungskostenpauschale aus dem Budget der Bauunterhaltung für die Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH zur Verfügung gestellt. Zur Finanzierung der Gesellschaft werden aus dem Haushalt der Stadt Frankfurt am Main für 2025 Mittel für eine Verwaltungskostenpauschale in Höhe von 640 T€ und 3.708 T€ für die Instandhaltungskostenpauschale bereitgestellt. Auf den Entwurf des Wirtschaftsplans in Anlage 5, der mit Hilfe von externer Beratung durch eine große Wirtschaftsprüfungsgesellschaft aufgestellt wurde, wird verwiesen.

Im ersten Schritt sollen gemeinsam mit dem ABI ausgewählte 4 Liegenschaften (in weiteren Schritten weitere 10 Liegenschaften) zur Bearbeitung übertragen werden - rund 170, d.h. der Großteil der städtischen Bildungsliegenschaften verbleibt in der Zuständigkeit des ABI.

Für diese 14 Liegenschaften wurde eine Verwaltungskostenpauschale von 1.476 T€ und eine Instandhaltungskostenpauschale von 8.552. T€ für das Jahr 2026 ermittelt. (Anlage 3)

Die gemeinsam mit dem ABI ausgewählten Liegenschaften haben einen hohen Instandhaltungsbedarf, dort sind teilweise Erweiterungen oder Ergänzungen geplant und sie können größtenteils auch gut in Abschnitten saniert werden.

Mit Übertragung der Aufgaben werden die erforderlichen finanziellen Mittel (ab 2026 indexiert nach Baupreisindex) auch für die Folgejahre in den städtischen Haushalt eingestellt. Die Bereitstellung der Verwaltungskosten- und Instandhaltungskostenpauschale beginnt mit Übertragung der Aufgaben in die Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH und wird verwaltungsmäßig abgewickelt.

Zukünftig ist auch denkbar, dass investive Sanierungen und Erweiterungen oder Neubauten durch die Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH für die Stadt Frankfurt am Main umgesetzt werden. Hier erstellt die Gesellschaft dann auch erforderliche Bau- und Finanzierungsvorlagen für die städtischen Gremien. Die Dienstleistungen der Gesellschaft werden in diesen Fällen nach AHO bzw. HOAI mit einer zusätzlichen Pauschale von 3,5 % der Brutto Bauausgaben für Bauherrnaufgaben (vgl. Verband kommunaler Immobilien- und Gebäudewirtschaftsunternehmen e.V. - Personalbedarfsermittlung für den hochbaulichen und gebäudetechnischen Bereich im kommunalen Gebäudemanagement) abgerechnet.

A.3 Gesellschaftsvertrag und EU-Beihilferecht

Die Gesellschaft soll den Namen "Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH" tragen. Der Sitz ist Frankfurt am Main, die Geschäftsräume sind im Rahmen der Gesellschaftsgründung anzumieten. Die Geschäftsführung wird von Frau Michaela Grell wahrgenommen. Die Beschlussfassung über die Bestellung der Geschäftsführung erfolgt separat durch den Magistrat. Alleinige Gesellschafterin der Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH wird die Stadt Frankfurt am Main, die somit auch das Stammkapital von 25.000 € in voller Höhe übernimmt.

Durch die ausschließliche Beteiligung der Stadt lässt sich die Gesellschaft wie eine städtische Behörde steuern und erfüllt somit die Voraussetzungen einer sogenannten Inhousevergabe. Dies vermeidet zwar einerseits bei der Aufgabenübertragung auf die Gesellschaft eine europaweite Ausschreibung, macht die Gesellschaft selbst aber zur öffentlichen Unternehmerin, der - z. B. bei der Erteilung von Bau- oder Planungsaufträgen - wie die Stadt selbst den einschlägigen vergaberechtlichen Bestimmungen vollumfänglich unterliegt.

Eine Markterkundung nach § 121 Abs. 6 HGO entfällt, da die Gesellschaft Tätigkeiten zur Deckung des Eigenbedarfs auf dem Gebiet der Schulträgeraufgaben wahrnimmt, die nach § 121 Abs. 2 HGO nicht als wirtschaftliche Tätigkeit gelten. Die Markterkundung nach § 121 Abs. 6 HGO ist nur vor der Entscheidung über die Errichtung von wirtschaftlichen Unternehmen durchzuführen. Gleiches gilt für die Subsidiaritätsklausel nach § 121 Abs. 1 Ziffer 3 HGO, wobei die Tätigkeit im Übrigen auch unter den Bestandsschutz fallen würde.

Der beigefügte Gesellschaftsvertrag orientiert sich an dem üblichen Muster der Stadt Frankfurt am Main. Die Gesellschaft verfügt über die Organe Gesellschafterversammlung, Geschäftsführung und Aufsichtsrat. Der Aufsichtsrat besteht aus sechs Personen; ein Mandat ist das sog. OB Mandat nach § 125 HGO, die übrigen Vertreter:innen werden von der Gesellschafterin entsandt. Hinsichtlich der Details wird auf den anliegenden Gesellschaftsvertragsentwurf (Anlage 1) verwiesen.

Die EU-Beihilferelevanz der Leistungsbeziehungen zwischen der Stadt und der Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH wurde rechtlich durch die Legal-Abteilung einer großen Wirtschaftsprüfungsgesellschaft geprüft. Auf Basis der übermittelten Informationen und des Wirtschaftsplans der Bildungsbaugesellschaft (vgl. Anlage

5) halten die externen Beihilferechts-Spezialisten es für gut vertretbar, die geplanten finanziellen Leistungsbeziehungen zwischen der Stadt und der Bildungsbaugesellschaft nach Maßgabe der folgenden Hinweise als beihilfenfrei einzuordnen:

Das EU-Beihilfenrecht findet nur auf wirtschaftliche, nicht jedoch auf hoheitliche/nicht- wirtschaftliche Tätigkeiten Anwendung. Die Tätigkeit der Bildungsbaugesellschaft kann hier mit guten Gründen als ausgegliederter Teil der hoheitlichen Aufgabe der Stadt als Schulträgerin verstanden werden, die der Stadt nach dem hessischen Schulgesetz obliegt. Dass die Tätigkeiten der Bildungsbaugesellschaft womöglich auch durch private Unternehmen erbracht werden können, macht die hoheitliche/nicht-wirtschaftliche Tätigkeit auf Basis der Rechtsprechung der europäischen Gerichte nicht zu einer wirtschaftlichen, da die Stadt hierbei eine ihr obliegende öffentlich-rechtliche Verpflichtung erfüllt. Es kann zudem mit guten Gründen vertreten werden, dass die geplanten finanziellen Leistungsbeziehungen keinen wirtschaftlichen Vorteil für die Bildungsbaugesellschaft beinhalten und damit nicht zu ihrer Begünstigung führen. Eine Begünstigung käme nur in Betracht, wenn die Bildungsbaugesellschaft von der Stadt finanzielle Vorteile erhielte, die sie unter Marktbedingungen nicht erhalten könnte. Nach der EU-beihilfenrechtlichen Fachliteratur kann angenommen werden, dass keine Begünstigung vorliegt, wenn der nach preisrechtlichen Regelungen errechnete Höchstpreis nicht überschritten wird. Zum Nachweis und zur Dokumentation der Beihilfefreiheit werden die Entgelte entsprechend des Vorschlags der Berater nach den Grundsätzen des öffentlichen Preisrechts überprüft.

Zudem wird in der Literatur vertreten, Inhouse-Leistungen ohne Auswirkungen auf Dritte mangels Wettbewerbsverfälschung in genereller Weise als beihilfefrei einzustufen. Dies erscheint uns vertretbar, weil die Bildungsbaugesellschaft Aufgaben übernehmen wird, die auch eine städtische Behörde ausführen könnte, und weil die Bildungsbaugesellschaft dabei nicht im Wettbewerb mit anderen Anbietern steht. Eine Betrauung der Bildungsbaugesellschaft durch die Stadt ist nach derzeitigem Stand entbehrlich. Denn nach der Wirtschaftsplanung der Bildungsbaugesellschaft bis 2029 ist nicht mit einer Kostenunterdeckung (einem Verlustergebnis), sondern mit einem jährlichen Überschuss zu rechnen.

2017 wurde das Amt für Bau und Immobilien (ABI) zur Optimierung des Gebäude-, Liegenschafts- und Baumanagements gegründet. Die vielfältigen Aufgaben, die insbesondere im Bereich Schulbau in den nächsten Jahren und Jahrzehnten anstehen, lassen schon jetzt den Schluss zu, dass diese Aufgaben allein vom ABI in der notwendigen Zeit nicht bewältigt werden können. Daher ist es dringend erforderlich, weitere flankierende Kapazitäten außerhalb des ABIs aufzubauen, um mehr Neu- und Umbaumaßnahmen sowie Sanierungen in kürzerer Zeit parallel bearbeiten zu können und Bildungsliegenschaften, in erster Priorität Schulen, insgesamt auf einen guten baulichen Stand zu bringen.

Mit dem Etatantrag E 81 (Beschluss § 3563 vom 20.07.2023) wurde der Magistrat von den Stadtverordneten beauftragt ein Konzept für die Beschleunigung des Baus und der Sanierung von städtischen Bildungseinrichtungen mittels einer Bildungsbaugesellschaft zu entwickeln.

Um die vielfältigen Aufgaben im Bereich des kommunalen Bauens, insbesondere des Bildungsbaus, verantwortlich und zeitnah wahrnehmen zu können, bedarf es einer flankierenden Organisationseinheit zum Amt für Bau und Immobilien. Mittels einer Gesellschaft, die wesentliche Aufgaben wie Objektverantwortung und Bauherrnaufgaben an ausgewählten Liegenschaften mit akutem und hohem Handlungsdruck in der Instandhaltung sowie investive Bauprojekte befristet übernimmt, wird das ABI spürbar entlastet. Somit kann der anstehende Sanierungsstau schneller abgearbeitet, die Sicherheit und Funktionalität der Gebäude zeitnah hergestellt und damit das Image der Stadt und die Nutzer:innenzufriedenheit zügig verbessert werden. Für Erweiterungen und Neubauten ist gemeinsamer Handlungsleitfaden die Schulentwicklungsplanung der Stadt Frankfurt und die gemeinsam zwischen dem Amt für Bau und Immobilien und dem Stadtschulamt priorisierte Schulmaßnahmenliste. Städtische Regelungen, wie die Leitlinien zum wirtschaftlichen Bauen oder die Rahmenpläne im Schulbau, sind auch von einer städtischen Gesellschaft zu beachten.

Räumlichkeiten und die sächliche Ausstattung werden durch das Amt für Bau und Immobilien gegen Kostenerstattung zur Verfügung gestellt.

Für die Gründung der Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH wird ein Stammkapital in Höhe von 25 T€ wird aus der Produktgruppe 20.01 zur Verfügung gestellt.

Die Gesellschaft finanziert sich über eine Verwaltungskostenpauschale für Instandhaltungen und eine Servicepauschale für investive Projekte, die für die Dienstleistung der Gesellschaft gezahlt wird.

Für die Abwicklung der Instandhaltungsaufgaben wird die errechnete Instandhaltungskostenpauschale (zunächst 2,5 % des Wiederbeschaffungswerts nach PABI Methode ermittelt) aus dem Budget der Bauunterhaltung für die Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH zur Verfügung gestellt. Zur Finanzierung der Gesellschaft werden aus dem Haushalt der Stadt Frankfurt am Main für 2025 Mittel für eine Verwaltungskostenpauschale in Höhe 640 T€ und 3.708 T€ für die Instandhaltungskostenpauschale bereitgestellt.

Für die 14 Liegenschaften wurde eine Verwaltungskostenpauschale von 1.476 T€ und eine Instandhaltungskostenpauschale von 8.552 T€ für das Jahr 2026 ermittelt.

Die Finanzierung der Pauschalen erfolgt über die Produktgruppe 20.01 aus dem Sachkonto 61610009 Bauunterhaltung.

Für die in 2025 und 2026 zur Bearbeitung übertragenen Liegenschaften wird die kalkulatorische Miete ab 2027, abhängig vom Gebäudezustand bzw. den tatsächlich anfallenden Verwaltungskosten, ermittelt und in den Folgejahren indexiert nach Baupreisindex fortgeschrieben. Dies ist ein Prozess, der zukünftig zu einer wirtschaftlichen Übersicht und Steuerung der Ausgaben für Gebäudedienstleistungen führt.

Die festgelegte Instandhaltungskostenpauschale, abhängig von Anzahl und Größe der übertragenen Liegenschaften, stellt die Umsetzung der Aufgaben in der Bauunterhaltung sicher.

Eine Bereitstellung der Verwaltungskosten- und Instandhaltungskostenpauschale der Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH erfolgt im ersten und zweiten Jahr parallel zur Übertragung der Aufgaben und wird verwaltungsmäßig abgewickelt. Über die dieser Finanzierung zugrundeliegende Mischkalkulation können sukzessive anfallende Aufgaben im Bauunterhalt abgearbeitet werden

Eine Auszahlung investiver Baumittel an die Gesellschaft direkt erfolgt nicht. Die Bildungsbaugesellschaft Frankfurt mbH beauftragt bei investiven Projekten im Namen und auf Rechnung der Stadt Frankfurt und wickelt die Bestellungen und Zahlungen über gemeinsam mit dem ABI entwickelte Prozesse ab.

1. Investitionsbedarf:

Etwaige Investitionen werden über gesonderte Vorlagen vorgelegt.

2. Finanzierungsbedarfszeitraum mit Angabe der Jahresraten:

keiner

3. Zugehörige Folgeinvestitionen unter Angabe des Umfangs- und Zeitraums:

keine

4. Jahresfolgekosten:

Aufschlüsselung nach einzelnen Liegenschaften s. Anlage 3- Ermittlung Finanzbedarf

5. Jahreserträge:

keine

6. Leistungen Dritter:

keine

7. Stellenplanmäßige Auswirkungen:

keine

8. Sonstiges:

Anlage 1_Gesellschaftsvertrag (ca. 28 KB) Anlage 2_Auswahl_Liegenschaften (ca. 16 KB) Anlage 3_Ermittlung_Kostenpauschale (ca. 26 KB) Anlage 4_Ermittlung_Personalbedarf (ca. 28 KB) Anlage 5_Wirtschaftsplan_BBG (ca. 57 KB)