„Sanierung/Umbau, Neubau/Erweiterung, Instandsetzung, Finanzierung und Betrieb von städtischen Schulen und angeschlossenen Einrichtungen“ im PPP-Verfahren

Vortrag des Magistrats vom 17.12.2004, M 260

Betreff: "Sanierung/Umbau, Neubau/Erweiterung, Instandsetzung, Finanzierung und Betrieb von städtischen Schulen und angeschlossenen Einrichtungen" im PPP-Verfahren Vorgang: l. Beschl. d. Stv.-V. vom 15.05.2003, § 5277 - E 36 CDU, SPD, GRÜNE und FDP, A 607 FAG, l. B 605/04 - Sanierung / Umbau, Neubau / Erweiterung, Instandsetzung, Finanzierung und Betrieb folgender städtischer Schulen mit den angeschlossenen Einrichtungen werden im Rahmen eines PPP-Verfahren für den Zeitraum von 20 Jahren an einen Investor / Totalunternehmer vergeben: - Bikuz (Friedrich-Dessauer-Gymnasium, VHS, Stadtbücherei) - Freiherr-vom-Stein-Schule (Gymnasium) - Heinrich-Kleyer-Schule (Berufsschule) - Carl-von-Weinberg-Schule (Gesamtschule)

Begründung: 1.) PPP-Verfahren Mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 15.05.2003, § 5277, wurde der Magistrat beauftragt, " alternative Organisations- und Finanzierungsmöglichkeiten für die Bereitstellung und Bewirtschaftung der Schulimmobilien der Stadt Frankfurt am Main zu prüfen und konzeptionell aufzubereiten. In diese Prüfung sollen alle mit der Bewirtschaftung der Schulen zusammenhängenden Aufgaben, wie der laufende Betrieb, die Unterhaltung, die Vorbereitung und Durchführung von Sanierungsmaßnahmen sowie die Neu- und Erweiterungsbauten und andere Investitionen einbezogen werden." Die derzeit bundes- und europaweit meistdiskutierten Organisations- und Finanzierungsmodelle für die wirtschaftlich über den Lebenszyklus des Gebäudes optimierte und serviceorientierte Nutzung von Immobilien sind Public Private Partnerships (PPP) in verschiedenen Varianten. PPP haben sich in einer Reihe von Staaten bewährt und sind insbesondere in den USA, Kanada, Großbritannien und den Niederlanden fast zum Regelfall für die Beschaffung von Immobilien für die öffentliche Hand geworden. Bei PPP - Projekten geht es nicht um Privatisierung, sondern regelmäßig um eine projektbezogene, langfristige, vertraglich präzise festgelegte Kooperation von öffentlichen und privaten Partnern. Erhebliche Einsparungen gegenüber herkömmlicher Beschaffung im Hochbau sind identifizierbar: - Optimierung der Kosten von Investition und Gebäudebetrieb über den Lebenszyklus des Gebäudes - Minimierung von Schnittstellenverlusten bei Errichtung und Gebäudebetrieb (Planung des Gebäudes von Anfang an unter Beachtung des späteren Facility Management und der verbrauchsabhängigen Kosten aus "einer Hand") - Präzise Kalkulation des Anbieters (Einbindung des Bauausführenden und des Betreibers mit Beginn des Entwurfsprozess) - Kostensicherheit im Bereich Invest und Gebäudebetrieb / Sicherung der Instandhaltung - Verkürzung der Bauzeit und Terminsicherheit (nur ein Vertragspartner) - Minimierung der Transaktionskosten während Bauausführung und Gebäudebetrieb (durch output-orientiertes technisch-wirtschaftliches Controlling) - Optimierung der Risikoallokation (Verteilung der Risiken auf den Partner, der das jeweilige Risiko am besten steuern bzw. Risiken synergetisch verknüpfen kann.) - Festlegung auf ein Verhandlungsverfahren durch Vergabe komplexer Leistungen (Sanierung / Umbau / Neubau, Instandsetzung, Finanzierung und Betrieb einschließlich funktionaler Ausschreibung unter stringenter Einhaltung des Vergaberechts.) - Anreizorientierte Zahlungsmechanismen (z. B. Vertragsstrafen) 2.) Größe des Projekts Unter anderem führen die derzeit restriktive Rechtslage in Deutschland, die PPP steuer- und förderrechtlich benachteiligt, Transaktionskosten für Vorbereitung und Ausschreibung sowie der Aufwand auf Bieterseite zu Mindestvolumina, die derzeit bei ca. 25 Mio. € liegen. Dies bestätigt sich auch durch die Referenzprojekte Monheim, Frechen, Offenbach, die nach Auffassung des Magistrats in Risikostruktur und Größe optimierungsfähig sind, ebenso wie durch das in Frankfurt am Main erfolgreich in Umsetzung befindliche "Bildungszentrum Ostend" mit einem Projektvolumen von ca. 55 Mio. €. Zielsetzung

1. Ziel der Stadt Frankfurt am Main ist es, den infolge vernachlässigter Bauunterhaltung entstandenen Instandsetzungs- und Sanierungsstau, erforderlicher Neubau/Erweiterung sowie die Auflagen aus Brandschutz und Sonderbaukontrollen an ausgewählten bestehenden Bildungseinrichtungen im Rahmen eines PPP-Projektes zeitnah zu beheben.
2. Die integrierte Vergabe der Facility Management Leistungen soll sicherstellen, dass sowohl die Investitionskosten als auch die Folge- und Betriebskosten unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten optimiert werden.
3. Durch Bündelung mehrerer Projekte (Sanierung/ Instandsetzung bzw. Neubau/Erweiterung) zu einem Gesamtpaket kann eine PPP geeignete Größenordnung erreicht und das Vorhaben trotz Bestandskomponenten in den wesentlichen vertraglichen, vergaberechtlichen, technisch-wirtschaftlichen und Facility-Management-Strukturen analog dem Projekt "Bildungszentrum Ostend" realisiert werden.
4. Unter Übernahme der gewonnenen Erfahrungen aus dem Pilotprojekt "Neubau Bildungszentrum Ostend", Vertiefung der Kenntnisse sowie dem weiteren Wissenstransfer aus der Privatwirtschaft soll nunmehr in einem Pilotprojekt mit Bestandsimmobilien ein generelles Modell für Sanierung / Instandsetzung und Betrieb von Schulimmobilien über den Gesamtlebenszyklus gewonnen werden.
5. Das professionelle Facility Management soll einen wirtschaftlichen und serviceorientierten Gebäudebetrieb sicherstellen sowie gewährleisten, dass über einen Zeitraum von 20 Jahren die erforderlichen Instandsetzungsmaßnahmen gesichert erfolgen.
6. Neben der Sicherstellung pädagogischer Anforderungen sollen organisatorische, räumliche und vor allem betriebswirtschaftliche Synergieeffekte erzielt und so neben der Werterhaltung des Gebäudebestands Einsparungen gegenüber den heutigen Gebäudekosten erreicht werden.
7. Die für diese Maßnahme vorgesehenen Bildungseinrichtungen in den Frankfurter Stadtteilen Sachsenhausen, Nordend, Höchst und Goldstein sind: - Bikuz (Friedrich-Dessauer-Gymnasium, VHS, Stadtbücherei) - Freiherr-vom-Stein-Schule (Gymnasium) - Heinrich-Kleyer-Schule (Berufsschule) - Carl-von-Weinberg-Schule (Gesamtschule)
8. Sollte sich bei genauer Recherche eines der Objekte als ungeeignet erweisen, kann dieses noch zu einem späteren Zeitpunkt entfallen bzw. durch andere Objekte ersetzt werden. Alternativen Keine Lösung
9. Der Magistrat beabsichtigt, bei den o.g. städtischen Schulen mit den angeschlossenen Einrichtungen die durch Sonderbaukontrollen bzw. Brandschutzauflagen festgestellten, wesentlichen Baumängel bis spätestens Ende 2007 durch einen Investor/Totalunternehmer im Rahmen eines PPP-Vorhabens den gesetzlichen und städtischen Anforderungen entsprechend beseitigen bzw. im Fall der Carl-von-Weinberg-Schule Neubau-/Erweiterungsmaßnahmen vornehmen zu lassen.
10. Die Verpflichtung zu Instandhaltung und Betrieb (Facility Management) beläuft sich auf einen Zeitraum von 20 Jahren und beginnt mit dem Vertragsschluss. Es wird sichergestellt, dass alle Maßnahmen hinsichtlich Sanierung ggf. Modernisierung, Instandsetzung, Instandhaltung, Wartung und Gebäudebetrieb durch den Investor/Totalunternehmer erfolgen.
11. Die externe Beauftragung technischer, vergaberechtlicher und vertragsrechtlicher Leistungen als Wissenstransfer aus der Privatwirtschaft ist vorgesehen. Dazu zählen u. a. Bestandsaufnahme und -bewertung, Bewertung des Sanierungs- und Instandsetzungsaufwandes, die Erarbeitung funktionaler Ausschreibungsunterlagen zu Ausstattungsmerkmalen und gebäudetechnischen Vorgaben, Wettbewerbsvorbereitung, -begleitung und -prüfung, Unterstützung der Projektleitung / Projektsteuerung über das Gesamtprojekt, technisch-wirtschaftliches Controlling, Mietermanagement, Raummanagement, Erarbeitung Betriebskonzept Facility Management einschließlich DV-technische Umsetzung und Implementierung, vergaberechtliche Vorbereitung und Begleitung des Vergabeprozesses, rechtliche Vorbereitung und Begleitung des Vertragswerkes
12. Ein Eigentumsübergang soll nicht erfolgen, lediglich das Nutzungsrecht für die Zeitdauer von 20 Jahren ab Vertragsschluss soll an den Investor/Totalunternehmer übergehen.
13. Zur Vorbereitung des Investorenwettbewerbs soll mit externer Unterstützung zunächst die Erfassung des Bestandes, eine detaillierte Bewertung des Bauzustandes sowie eine Ermittlung des erforderlichen Instandsetzungs-, Sanierungs-, Umbau-, und ggf. Modernisierungsaufwandes in Qualität und Quantität bezogen auf die Vertragslaufzeit erfolgen. Im Weiteren wird eine Unterscheidung der Dringlichkeit der Maßnahmen und jeweils zu erreichendem baulichen Standard getroffen.
14. In Zusammenarbeit mit dem Stadtschulamt, den gegenwärtigen Nutzern der städtischen Schulen und angeschlossenen Einrichtungen und unter Berücksichtigung z. B. des Schulentwicklungsplanes erfolgt mit externer Unterstützung eine Aktualisierung des Raum- und Funktionsprogramms der von Erweiterungsmaßnahmen betroffenen Bildungseinrichtungen.
15. Die Raum- und Funktionsprogramme werden derzeit erarbeitet und werden neben den vertraglichen Mindestbedingungen genauso wie die Bestandsaufnahme und -bewertung der Gebäude Grundlage der funktionalen Ausschreibung.
16. Nach europaweiter Vorankündigung und Aufforderung zum Teilnahmewettbewerb soll im Frühjahr 2005 die Ausschreibung des Investorenauswahlverfahrens für den Investorenwettbewerb als Verhandlungsverfahren gemäß VOB/A auf der Grundlage des jeweilig vorgegebenen Raum- und Funktionsprogramms, vertraglicher Mindestbedingungen und der Wertungskriterien: Preis (Miethöhe und Betriebskostenpauschale), verbrauchsabhängige Bewirtschaftungskosten, architektonische und funktionale Umsetzung (Neubauteile), bautechnische Umsetzung gemäß Zeitskala und geplante bauliche Standards veröffentlicht werden.
17. Bis zum Herbst 2005 sollen die eingegangenen Angebote der Bieter vorgeprüft und insoweit bewertet sein, dass Verhandlungen mit den Bestbietern aufgenommen werden können.
18. Im Laufe von Verhandlungsgesprächen soll anschließend eine Vergleichbarkeit der günstigsten Angebote hinsichtlich der vertraglichen Rahmenbedingungen, der Erfüllung des jeweiligen Raum- und Funktionsprogramms und der baulichen Standards herbeigeführt werden. Die Wertung der Angebote erfolgt gemäß der ausgelobten Wertungskriterien in der aufgeführten Rangfolge: - Preis (Miethöhe und Betriebskostenpauschale) - Verbrauchsabhängige Bewirtschaftungskosten - Architektonische und funktionale Umsetzung (Neubauteile) - Bautechnische Umsetzung gemäß Zeitskala - Geplante bauliche Standards Der Zuschlag wird auf das wirtschaftlichste Angebot gem. § 25 Nr. 3 VOB/A erteilt.
19. Vorgaben der Ausschreibung zu Projektkosten Alle Transaktionskosten werden als Projektkosten Vertragsinhalt und werden von dem Investor/Totalunternehmer übernommen. Die auf Basis der Bestandsaufnahme mit externer Unterstützung ermittelten vorläufigen Projektkosten dienen lediglich als Orientierungswert für das Volumen des Gesamtprojekts.
20. Vorgaben der Ausschreibung zu Terminen: Auf einer Zeitskala wird vorgegeben, in welchen zeitlichen Schritten, erforderliche Maßnahmen aus Brandschutz- bzw. Sonderbaukontrollen, erforderliche Neubau- und Erweiterungsmaßnahmen sowie die Behebung der infolge Instandhaltungsstaus erforderlichen Maßnahmen mindestens zu erfolgen haben.
21. Vorgaben der Ausschreibung zur Übernahme von Risiken Durch die Festlegung auf eine Nutzungsüberlassung von 20 Jahren und den Übergang der Risiken aus Steuern, Gebäudebetrieb, Instandsetzung, Instandhaltung sowie Ersatzbeschaffungen z. B. der technischen Gebäudeausrüstung, Auslagerung von Einrichtungen sowie des Nutzungsentgangs im Falle einer Zerstörung des Gebäudes auf einen Investor/Totalunternehmer hat das Vertragswerk den Charakter einer Public Private Partnership.
22. Vertragsrechtliche Vorgaben der Ausschreibung Die wesentlichen Vertragsinhalte einschließlich der Abgabe einer sogenannten "harten" Patronatserklärung durch den Investor/ Totalunternehmer und einer Bankbestätigung über die Finanzierung werden als grundsätzlich nicht verhandelbare Mindestbedingungen deklariert.
23. Von Bieterseite sind die entsprechenden Leistungen ebenso wie die Transaktionskosten/Projektkosten und die Übernahme von Risiken in das Angebot einzupreisen.
24. Die Schnittstelle zwischen Raumpoolmanagement Saalbau und den späteren FM-Betreiberleistungen ist einvernehmlich geklärt. Durch den Verbleib des Raumpoolmanagements bei der Saalbau mit den stadtüblichen Konditionen ist auch sichergestellt, dass die Vereinsaktivitäten in den betroffenen Einrichtungen ohne Einschränkungen möglich sind. Dies wird durch eine nicht verhandelbare Vorgabe in der Ausschreibung erreicht.
25. Die möglicherweise erforderlichen Auslagerungen von städtischen Schulen und angeschlossenen Einrichtungen in Abstimmung mit dem Schulamt werden sichergestellt.
26. Es ist vorgesehen, das Hochbauamt mit Funktionen im Bereich Technik und zur Unterstützung der Projektsteuerung einzubinden.
27. Die Federführung obliegt der Stadtkämmerei in Kooperation mit dem Dezernat VI. Kosten Eine sachlich fundierte Kalkulation der Investitionssumme sowie der abgeleiteten Summe für Facility Management einschließlich verbrauchsabhängiger Kosten zur Behebung der durch Sonderbaukontrollen bzw. Brandschutzauflagen festgestellten, wesentlichen Baumängel, des Investitionsstaus und der Gewährleistung des wirtschaftlichen Gebäudebetriebs kann erst nach detaillierter Aufnahme und Bewertung des Gebäudebestands bzw. der Neubau- und Erweiterungsmaßnahmen und unter Berücksichtigung des über den Vertragszeitraum zu erwartenden Sanierungs-, Instandsetzungs-, und ggf. Modernisierungsaufwandes im Rahmen einer externen Beauftragung erfolgen. Im Entwurf des Investitionsprogramms 2005 bis 2008 sind für die Erweiterungs- und Neubaumaßnahmen der Carl-von-Weinberg-Schule sowie für die Erweiterung der Freiherr-vom-Stein-Schule Planungsmittel in den Jahren 2005 und 2006 vorgesehen. Wenn die Maßnahmen im Rahmen des PPP-Projektes durchgeführt werden, werden diese Mittel für den vorgesehenen Zweck nicht in Anspruch genommen. Die Beseitigung von Mängeln aus Sonderbaukontrollen an der Heinrich-Kleyer-Schule und im BIKUZ sind Bestandteil des im Entwurf des Investitionsprogramms 2005 bis 2008 enthaltenen Programms "Aktivierungspflichtige Bauunterhaltung (Sonderbaukontrollen), für das in 2005 und 2006 Geldabflussraten von jeweils jährlich 10 Mio. € vorgesehen sind. Durch die Aufnahme dieser Schulen, die bisher innerhalb des Programms eine hohe Priorität hatten, in das PPP-Projekt werden Mittel frei, die an anderen Schulen eingesetzt werden können. Dadurch können die Mängel an diesen Schulen schneller beseitigt werden. Die externen Kosten für Bestandserfassung und -beurteilung betragen ca. 100.000 € und sind Teil der Transaktionskosten. Alle Transaktionskosten sind als Projektkosten Teil des Vertragsinhalts und werden durch den Investor/Totalunternehmer getragen.Nebenvorlage: Antrag vom 12.01.2005, NR 1666 Antrag vom 17.01.2005, NR 1679 Antrag vom 26.01.2005, NR 1695 Anregung vom 11.01.2005, OA 1803 Antrag vom 05.01.2005, OF 1200/6 Antrag vom 05.01.2005, OF 1201/6 Antrag vom 11.01.2005, OF 1202/6