Mehr Sicherheit für Frankfurt: Sirenen im gesamten Stadtgebiet

Bericht des Magistrats vom 18.12.2017, B 415

Betreff: Mehr Sicherheit für Frankfurt: Sirenen im gesamten Stadtgebiet Vorgang: Beschl. d. Stv.-V. vom 04.05.2017, § 1317 - NR 293/17 CDU/SPD/GRÜNE - Warnung und Information der Bevölkerung in Gefahrenlagen (Notfallkommunikation) Die Stadt Frankfurt am Main hat nach § 3 Hessisches Brand- und Katastrophenschutzgesetz die Aufgabe, die Warnung und Information der Bevölkerung in Gefahrensituationen sicherzustellen.

1. Kosten für ein Sirenennetz Mit Beschluss des Bedarfs- und Entwicklungsplans wurde der Magistrat beauftragt, eine Machbarkeitsanalyse zu erstellen. Hierin wurde ermittelt, dass 152 Sirenenstandorte benötigt werden, um in Frankfurt am Main flächendeckend ein Sirenensignal mit einem Schalldruckpegel von mindestens 75 dB(A) zu erzeugen. In einem weiteren Schritt wurde eine Marktanalyse durchgeführt und die Kosten für Planung und Installation sowie für Wartung und Instandhaltung eines flächendeckenden Sirenennetzes ermittelt:
   • Planungskosten: 3.000 €/Sirene = 456.000 € einmalig
   • Installationskosten: 12.000 €/Sirene = 1.824.000 € einmalig
   • Instandhaltungskosten: - Wartung: 250,00 /Sirene - Akkutausch: 500,00 €/Sirene = 38.000 € alle 2 Jahre = 76.000 € alle 6 Jahre Zwingend ist, dass die Bevölkerung über das richtige Verhalten nach einer Warnung durch Sirenen vor deren Installation und in der Folge kontinuierlich hingewiesen wird. Dieses Wissen ist die notwendige Grundlage für eine wirkungsvolle Warnung durch das Sirenensignal. Die Öffentlichkeitsarbeit im Bereich Selbstschutz wird mit dem Begriff "Risikokommunikation" beschrieben. Deshalb wurde zusätzlich zur vorgenannten technischen Machbarkeitsanalyse eine Werbeagentur mit der Erstellung einer Kostenkalkulation für ein Kommunikationskonzept beauftragt:

• Kosten für Risikokommunikation: - Im ersten Jahr (Startkampagne) = 393.000 € einmalig - Für jedes Folgejahr

= 68.000 € jährlich Demnach werden bei einer geschätzten Nutzungsdauer von 25 Jahren Gesamtkosten in Höhe von rund 5.065.000 € entstehen.

1. Konzept über die Notfallkommunikation In einer Gefahrensituation ist die zentrale Aufgabe des Führungsstabes der Feuerwehr, die Maßnahmen der Gefahrenabwehr zu koordinieren. Insbesondere bei einer Lage mit hohem öffentlichem Interesse ist der Faktor Zeit und die Steuerung der öffentlichen Information von zentraler Bedeutung. Der Ablauf wird in einem aufbauenden Phasenmodell beschrieben: Phase (1) Warnen Phase (2) Informieren Phase (3) Kommunizieren In jeder Phase gibt es unterschiedliche Anforderungen an die Notfallkommunikation. Die Phase (1) "Warnung" eröffnet eine Kommunikationslage[1]. Die Warnung hat zum Ziel, die betroffenen Menschen für eine Gefahrensituation zu sensibilisieren. Daher ist für die Warnung ein technisches System mit einem sogenannten "Weckeffekt" erforderlich. Die Sirenen erzeugen durch ihre Signaltöne den erforderlichen "Weckeffekt" und erregen damit die Aufmerksamkeit der betroffenen Menschen, die sich im Gefahrenbereich befinden. Unmittelbar mit der Warnung entsteht damit ein starker Informationsbedarf in der Bevölkerung. Nach dem Warnen folgt die Phase (2) "Informieren". In dieser Phase werden spezifizierte Informationen über die einzuleitenden Selbstschutzmaßnahmen in den sozialen Medien veröffentlicht. Dort werden sie von Redaktionen aufgegriffen und über die Massenmedien und sozialen Medien weiter geteilt. Dieser taktische Ansatz verfolgt den Grundsatz, dass Menschen in einer Notsituation in jene Verhaltensmuster zurückfallen, welchen sie auch im Alltag folgen. Daher ist es zielführend, im Notfall die Menschen über jene Kanäle zu informieren, welche sie auch in ihrem Alltag nutzen (Radio, TV, Onlinemedien, Twitter, Facebook, Messenger, usw.). Den Versuch, ausschließlich über spezielle Apps oder ähnliches die Menschen zu erreichen, sieht der Magistrat als Ergänzung aber nicht als allein geeignetes Mittel an. In der Vergangenheit konnte ein längerer Zeitraum zwischen Warnung und Information liegen. Im Zeitalter von Echtzeitkommunikation, beispielsweise via Twitter, führt dies jedoch zu erheblichen Problemen. Eine zu große Zeitspanne kann dazu führen, dass Menschen die Warnung ignorieren. Die genauen soziologischen Zusammenhänge werden aktuell in einem Forschungsprojekt auf Bundesebene erforscht. Grundsätzlich gilt heute: Die Warnung und Information muss zwingend in einem unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang erfolgen. Mit fortschreitender Lage werden anschließend lageabhängig Informationen dynamisch nachgeführt. Stehen ausreichend Einsatzkräfte für den Bereich Notfallkommunikation in Phase (3) "Kommunizieren" zur Verfügung, können auch individuelle Bedarfe einzelner Betroffener zugelassen werden. Rückkanäle können ein Bürgertelefon oder ein direkter Dialog in den sozialen Medien sein. Durch diesen Dialog kann der Bedarf an Informationen schnell und frühzeitig erkannt und entsprechend reagiert werden. Sirenen sind aus fachlicher Sicht nach den jetzigen und zukünftig absehbaren Randbedingungen unverzichtbar:

• Kein technisches System hat einen vergleichbar hohen Erreichungsgrad.
• Die Systemkomplexität eines Sirenennetzes ist relativ gering, was sich positiv auf Bedienung und Ausfallsicherheit auswirkt.
• Ein Sirenennetz ist in hoheitlicher Hand. Die Stadt Frankfurt ist damit in dem besonders sensiblen Bereich der Warnung unabhängig von Systementscheidungen Dritter. Dritte können in diesem Zusammenhang andere Behörden oder Organisationen mit Sicherheitsaufgaben oder private Anbieter sein. Entwicklungen im Bereich von "Warn-Apps", insbesondere in Verbindung mit Werbung, beurteilt der Magistrat als kritisch, weil die Gefahr besteht, dass die Information "verwässert".
• Digitale Technologien (Apps) unterliegen einem hohen technologischen Wandel. Wechselt oder verändert sich die eingesetzte Technologie über die Zeit, erfordert dies zwangläufig eine angepasste Risikokommunikation mit nicht unerheblichen Kosten. Sirenen sind in ihrer Funktionalität und Wirkung simpel, aber effektiv. Die Risikokommunikation wird dadurch sehr vereinfacht.
• Für den Empfang eines Sirenensignals ist keine Vorleistung, wie beispielsweise eine Registrierung, die Installation eines Systems (z.B. einer App) oder dessen regelmäßiges Update erforderlich.
• Das Signal einer Sirene ist ein international anerkanntes Zeichen für eine Gefahrensituation. Dadurch können auch internationale Gäste in Frankfurt am Main auf Gefahrensituationen aufmerksam gemacht werden.

• Unbenommen ist der ergänzende Einsatz von "Warn-Apps". Die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Warnung und Information der Bevölkerung und damit die Anforderungen an die Fähigkeiten der nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr, haben sich in der letzten Dekade grundlegend geändert. Die öffentliche, private und geschäftliche Kommunikation der Menschen verändert sich mit einer bisher nie dagewesenen Geschwindigkeit. Die Digitalisierung der Kommunikation und die stetige Entwicklung neuer Technologien und Anwendungen ist die treibende Kraft für diesen Veränderungsprozess. Die Erfahrung eines Großteils der Menschen durch das mobile Internet heute ist die ständige Verfügbarkeit von Information. Durch diese Erfahrung geprägt, hat sich eine hohe Erwartungshaltung an die Kommunikationsfähigkeit von Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben im Gefahrenfall entwickelt. Dies gilt beispielsweise im Besonderen für die kommunikative Reaktionsgeschwindigkeit im Gefahrenfall. Aus Sicht der Gefahrenabwehr sind die Sozialen Medien das zentrale Element in dem Netzwerk der aktuellen Kommunikationstechnologien. Wenn etwas Größeres passiert, passiert es beispielsweise auch auf Twitter - öffentlich und live. Die Gefahrenabwehr muss daher ihre technischen Einsatzmittel (Kommunikationskanäle) und ihre taktischen Fähigkeiten erweitern. Dies gilt gleichermaßen für polizeiliche wie für nichtpolizeiliche Lagen. Bei den Anschlägen in Brüssel, Paris, Nizza und Berlin, aber auch bei dem Zugunglück in Bad Aibling oder den Hochwassereinsätzen der letzten Jahre, spielte die Kommunikation in den Netzen eine wichtige Rolle für die Gefahrenabwehr. Bei der Entschärfung der Weltkriegsbombe im Westend im September 2017 trug die "taktische" Kommunikation wesentlich zum Einsatzerfolg bei. Das beschriebene Netzwerk aus Kommunikationstechnologien - kurz Kommunikationsnetzwerke[2] - für die Gefahrenabwehr birgt Chancen und Risiken zugleich. Es gab bisher noch nie die Möglichkeit, so viele Menschen so schnell in einer Gefahrensituation mit Informationen zu versorgen.

Jede Warnung über Sirenen im Stadtgebiet Frankfurt erzeugt zwingend einen hohen Informationsbedarf aufseiten der Bevölkerung. Kann dieser Informationsbedarf nicht in angemessener Zeit durch die Gefahrenabwehr gedeckt werden, entstehen Gefahren für den operativen Einsatzerfolg. Ungedeckte Informationsbedarfe führen zu deutlich ansteigenden Anrufen von Bürgern in den Leitstellen. In Lagen mit einer hohen Anzahl an Betroffenen kann dies zu kritischen Belastungen bei der Notrufabfrage führen. Die Konsequenz ist, dass ein Notruf nicht mehr in angemessener Zeit angenommen werden kann. Gleichzeitig neigen die Kommunikationsnetzwerke dazu, Gerüchte und Falschmeldungen zu generieren und in der gleichen Dynamik zu verbreiten. Zukünftig muss daher davon ausgegangene werden, dass neben der operativ taktischen Lage auch eine Kommunikationslage zu führen ist. Der Einsatzerfolg einer Kommunikationslage basiert auf dem richtigen Zusammenspiel von Kommunikationstechnik und Kommunikationstaktik. Die Notfallkommunikation muss über verschiedene Kanäle in Richtung Betroffene, Angehörige und Öffentlichkeit erfolgen. Dies erhöht den Erreichungsgrad und schafft Rückfallebenen in der Notfallkommunikation. Die Branddirektion verfolgt hier die "Multiplikationsstrategie": Informationen werden zentral an einer Stelle bereitgestellt und von hier wird eine Multiplikation in andere Kanäle angestoßen. Für die Phase (1) erfolgt die Multiplikation über das satellitengestützte Warnsystem des Bundes "MoWaS" (Modulares WarnSystem). Mit ihm können Sirenen, Radiostationen und die WarnApp "NINA" synchron angesteuert werden. Für die Zukunft können hier noch weitere Systeme integriert werden. Die Warnungen können an einem Computerterminal eingegeben und dann automatisiert weiterverarbeitet werden. Das System MoWaS wird voraussichtlich ab der zweiten Jahreshälfte 2018 für Frankfurt am Main zur Verfügung stehen. Der Kurznachrichtendienst Twitter hat sich bereits in verschiedenen Kommunikationslagen als Multiplikationskanal der Phase (2) bewährt. Twitter ermöglicht es, in einer dynamischen Lage, Informationen schnell und einfach nachzuführen sowie zeitlich und inhaltlich synchron zu halten. Die Medien multiplizieren die Informationen in ihre Kommunikationskanäle. Dies sorgt in kurzer Zeit für einen hohen Erreichungsgrad. Die zeitliche und inhaltliche Synchronität von Informationen schafft seitens der Betroffenen das erforderliche Vertrauen und die Akzeptanz in die Maßnahmen der Gefahrenabwehr. Ohne Vertrauen und Akzeptanz ist eine effektive Notfallkommunikation nicht möglich. Schutzziel Kommunikation Im Moment kann nur die Branddirektion eine Kommunikationslage im Kontext dieses Berichtes führen. Der Magistrat wird in Kürze ein Schutzziel Notfallkommunikation erarbeiten, das ein zeitliches und quantitatives Qualitätsniveau definiert, und der Stadtverordnetenversammlung zur Beschlussfassung vorlegen. Aus diesem Schutzziel heraus können dann die weiteren organisatorischen Maßnahmen und Bedarfe abgeleitet werden.