Änderung der Hessischen Gemeindeordnung (hier: § 51 Ziffern 11 und 12 HGO) hier: Kompetenzabgrenzung Stadtverordnetenversammlung - Magistrat betreffend den…

Vortrag des Magistrats vom 07.10.2016, M 190

Betreff: Änderung der Hessischen Gemeindeordnung (hier: § 51 Ziffern 11 und 12 HGO) hier: Kompetenzabgrenzung Stadtverordnetenversammlung - Magistrat betreffend den Bereich der mittelbaren Beteiligung der Stadt Frankfurt am Main Vorgang: l. Beschl. d. Stv.-V. vom 19.11.2015, § 6536 (M 166)

1. Es dient zur Kenntnis, dass gemäß § 51 Ziffer 11 HGO die Stadtverordnetenversammlung über die Beteiligung der Stadt Frankfurt am Main an wirtschaftlichen Unternehmen einschließlich der Änderungen der Geschäftsanteile und des Geschäftszwecks (öffentlicher Auftrag), die Errichtung, Erweiterung, Übernahme, Auflösung und Veräußerung solcher Unternehmen entscheidet. Der Magistrat ist gemäß § 66 HGO der gesetzliche Vertreter der Stadt Frankfurt am Main. Ihm obliegen im Rahmen der Gesellschafterfunktion der Stadt Frankfurt am Main die Fragen der laufenden Verwaltung der Beteiligungsunternehmen der Stadt Frankfurt am Main. Alle unmittelbaren Beteiligungen, die die Stadt Frankfurt am Main direkt eingeht, werden so der Stadtverordnetenversammlung zur Beschlussfassung vorgelegt.
2. Es dient zu Kenntnis, dass am 20.12.2015 der Hess. Landtag die Änderung kommunaler Vorschriften beschlossen hat. Dabei wurde u. a. der Wortlaut des § 51 Ziffer 11 und 12 HGO n.F. wie folgt neu normiert: "Die Entscheidung über folgende Angelegenheiten kann die Gemeindevertretung nicht übertragen ... 11. die Errichtung, Erweiterung, Übernahme und Veräußerung von öffentlichen Einrichtungen und wirtschaftlichen Unternehmen sowie eine unmittelbare Beteiligung oder mittelbare Beteiligung von größerer Bedeutung an diesen". 12. die Umwandlung der Rechtsform von Eigenbetrieben oder wirtschaftlichen Unternehmen, an denen die Gemeinde unmittelbar oder mittelbar mit größerer Bedeutung beteiligt ist"
3. Es dient weiter zur Kenntnis, dass mit dem Beteiligungsbericht der Stadt Frankfurt am Main für das Jahr 2014 (§ 6536 vom 19.11.2015) von der Stadtverordnetenversammlung der Bestand von 212 Beteiligungen mit einem Anteil von mindestens 20 % zur Kenntnis genommen wurde. Die im Beteiligungsbericht 2014 aufgeführten Veränderungen des Beteiligungsportfolios der Stadt Frankfurt am Main bezüglich der mittelbaren Beteiligungen (vgl. S. 14 ff des Beteiligungsberichts 2014) wurden mit diesem Beschluss zustimmend zur Kenntnis genommen. Nach der neuen Gesetzeslage ist grundsätzlich, wie bei den direkten Beteiligungen, die Zustimmung der Stadtverordnetenversammlung notwendig, sofern nicht die Stadtverordnetenversammlung von der vom Gesetzgeber vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch macht, in einem Grundsatzbeschluss individuell und bedarfsgerecht eigene Festlegungen zu dem unbestimmten Rechtsbegriff der "mittelbaren Beteiligung von größerer Bedeutung" zu treffen. Diese Möglichkeit wurde insbesondere im Hinblick auf die Großstädte mit heterogener Beteiligungs- und gewachsenen Holdingstrukturen vom Gesetzgeber geschaffen.
4. Der unbestimmte Rechtsbegriff "mittelbare Beteiligungen von größerer Bedeutung" wird für die Stadt Frankfurt am Main wie folgt konkretisiert:
   • a)Voraussetzung für eine mittelbare Beteiligung von größerer Bedeutung ist, dass die Stadt Frankfurt am Main an dieser durchgerechnet mit mindestens 20 % beteiligt ist.
   • b)In der Gesetzesbegründung wird auf Holdingstrukturen und die Notwendigkeit verwiesen, in liberalisierten Märkten schnelle Entscheidungen zu treffen. Daher werden außerdem die Beteiligungsunternehmen der nachfolgenden (Teil-)Konzerne von der Vorlagepflicht gegenüber der Stadtverordnetenversammlung ausgenommen, sofern die Kapitalanteile an diesen sich auf jeweils nicht mehr als einen Betrag in Höhe von 20 % vom Eigenkapital (gemäß HGB-Definition zum Stand des letzten geprüften Jahresabschlusses) der jeweiligen Konzernmutter-Gesellschaft belaufen: - Energiesektor: Mainova AG (inklusive Gas-Union GmbH u.a.; Süwag und Thüga spielen als Fälle der Ziffer 4.a an dieser Stelle keine Rolle) - Luftfahrt: Fraport AG - Verkehrsunternehmen im Stadtwerke-Holding-Konzern (insbesondere VGF) - Abfallwirtschaft/Entsorgung: FES GmbH - Gesundheitswesen: Kliniken Frankfurt-Main-Taunus GmbH (mit Klinikum Frankfurt Höchst GmbH) - Messewesen: Messe Frankfurt GmbH - Wohnungswirtschaft: ABG FRANKFURT HOLDING Wohnungsbau- und Beteiligungsgesellschaft mbH, Nassauische Heimstätte Wohnungs- und Entwicklungsgesellschaft mbH (inklusive WOHNSTADT Stadtentwicklungs- und Wohnungsbaugesellschaft Hessen mbH). Bei den Kapitalanteilen wird von durchgerechneten Anteilen und zwar durchgerechnet auf die jeweilige (Teil-) Konzernmuttergesellschaft ausgegangen.
   • c)Für alle mittelbaren Beteiligungen, die nicht unter diese Begriffsbestimmung der "mittelbaren Beteiligungen von größerer Bedeutung" fallen, liegt die Zuständigkeit beim Magistrat, der ermächtigt ist, die notwendigen Entscheidungen über Angelegenheiten dieser Beteiligungen im Sinne der laufenden Verwaltung zu handhaben. Begründung: A. Zielsetzung: Am 20.12.2015 der Hess. Landtag die Änderung kommunaler Vorschriften beschlossen. Dabei wurde u. a. der Wortlaut des § 51 Ziffer 11 HGO n.F. wie folgt neu normiert: "Die Entscheidung über folgende Angelegenheiten kann die Gemeindevertretung nicht übertragen ...11. die Errichtung, Erweiterung, Übernahme und Veräußerung von öffentlichen Einrichtungen und wirtschaftlichen Unternehmen sowie eine unmittelbare Beteiligung oder mittelbare Beteiligung von größerer Bedeutung an diesen. 12. die Umwandlung der Rechtsform von Eigenbetrieben oder wirtschaftlichen Unternehmen, an denen die Gemeinde unmittelbar oder mittelbar mit größerer Bedeutung beteiligt ist". Mit dieser Vorlage soll von der vom Gesetzgeber vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch gemacht werden, in einem Grundsatzbeschluss individuell und bedarfsgerecht eigene Festlegungen zu dem unbestimmten Rechtsbegriff der "mittelbaren Beteiligung von größerer Bedeutung" zu treffen. B. Alternativen: Sofern ein solcher Grundsatzbeschluss nicht getroffen würde, wären alle Entscheidungen über die Errichtung, Erweiterung, Übernahme und Veräußerung von mittelbaren Beteiligungen der Stadtverordnetenversammlung vorzulegen, da dies impliziert, dass der mittelbare Beteiligungsbereich umfassend als "von größerer Bedeutung" angesehen wird. Dies würde eine Abkehr von der bisherigen Verwaltungspraxis darstellen, wie sie zuletzt auch im Beschluss der Stadtverordnetenversammlung über den Beteiligungsbericht 2014 bestätigt wurde. Eine Handlungsfähigkeit insbesondere in liberalisierten Märkten wäre dann für die unter 4.
   • b)aufgeführten Konzerne mit städtischer Beteiligung nicht mehr gegeben, was zu Beeinträchtigungen bis hin zur existenziellen Gefährdung sowohl der Wirtschaftlichkeit als auch der Daseinsvorsorge führen würde. Die Steuerung der städtischen Beteiligungsunternehmen hat sich primär am Gemeinwohl der Bürgerinnen und Bürger zu orientieren, wobei der wirtschaftliche Erfolg der einzelnen Unternehmen und des "Konzernverbundes Stadt Frankfurt am Main" zu berücksichtigen ist (vgl. Richtlinie guter Unternehmensführung - Public Corporate Governance Kodex - für die Beteiligungen an privatrechtlichen Unternehmen der Stadt Frankfurt am Main, kurz: PCGK). Neben der Aufgabe, die Unternehmen bei der Erfüllung des Unternehmenszwecks zu unterstützen und die wirtschaftliche Effizienz zu optimieren, hat die Stadt Frankfurt am Main daher im Rahmen kommunaler Selbstverwaltung gleichzeitig zu gewährleisten, dass bei der Leitung, Steuerung und Überwachung der Unternehmen insbesondere die öffentlichen Belange, das heißt die Daseinsvorsorge, angemessen berücksichtigt werden. Die Beteiligungsstruktur auf der kommunalen Ebene ist durch eine Vielzahl von unmittelbaren Beteiligungen aus dem Daseinsvorsorgebereich Kultur, Soziales, Freizeit etc. geprägt und bildet damit die stetig steigenden (Pflicht-) Aufgaben der Kommunen ab. Die Einführung eines kaufmännisch ausgerichteten Rechnungswesens in den hessischen Kommunen (Doppik) und die damit verbundene Konzernrechnungslegung nach der Gemeindehaushaltsordnung (GemHVO) ergeben ganz deutlich, dass trotz der Vielzahl von kommunalen Beteiligungsunternehmen nur die wenigen großen kommunalen Wirtschaftsunternehmen (wie z.B. Stadtwerke) über 90 % der wirtschaftlichen Leistung des Konzernverbundes der jeweiligen Kommunen ausmachen und somit zentrale Pfeiler der kommunalen Daseinsvorsorge sind. Dabei sind die Entstehung teilweise komplexer Holdingstrukturen in der Regel nicht primär auf das gezielte Vorgehen der kommunalen Ebene, sondern als notwendige bzw. rechtlich zwingende Reaktion auf nationale und EU-rechtliche Wettbewerbsvorgaben zurückzuführen. Die Liberalisierung der Daseinsvorsorge führt nicht nur zur Aufgliederung der Unternehmensstrukturen, sondern auch zu einer erheblichen Verdichtung von Entscheidungsprozessen in der zeitlichen Abfolge. Anders als in der Vergangenheit, als bei kommunalen Monopolen der Vertrieb (Kundenzufriedenheit) und die Beschaffung (über langfristige Beschaffungsverträge und nicht wie heute über Terminbörsen) relativ statisch verliefen, ist heute eine hohe Flexibilität bei den unternehmerischen Entscheidungen bei durchaus vergrößerten wirtschaftlichen Risiken (Stichwort: Derivathandel im Energiesektor) gefordert. Die Managementanforderungen bei kommunalen Unternehmen, die sich teils auch im internationalen Wettbewerb befinden, sind auch für die Anteilseigner (Kommunen) deutlich gestiegen. Gerade bei dem hier in Frage stehenden Kauf bzw. der Gründung von Tochterunternehmen ist dies im besonderen Maße der Fall. Der Erwerb von Tochterunternehmen der kommunalen Wirtschaftsunternehmen (als mittelbare Beteiligungen aus Sicht der Kommune) erfolgt im liberalisierten Bereich in der Regel in sogenannten Bieterverfahren. Typischerweise läuft das Bieterverfahren in folgenden Projektphasen ab:
5. Kontaktaufnahme und erste Sondierungsgespräche mit potentiellen Verkäufer
6. Vorstellung des Projekts (intern im kommunalen Unternehmen)
7. Vorbereitung und Abschluss eines LOI (Absichtserklärung)
8. Erhalt der Projektbeschreibung
9. Due Dilligence, Bewertung des Objekts und Vorbereitung der Verträge
10. Vertragsverhandlungen inklusive Kaufpreisverhandlung
11. Abschließende Beschlussfassung durch den Aufsichtsrat des kommunalen Unternehmens
12. Unterzeichnung der Verträge und Zahlung des Kaufpreises. Bereits bei der Kontaktaufnahme wird in der Regel eine strikte Vertraulichkeitsvereinbarung geschlossen. Denn Ziel des Verkäufers beim Bieterverfahren ist es, möglichst lange mit mehreren Interessenten unabhängig von einander über den Verkauf verhandeln zu können. Vom Käufer wird erwartet, dass er parallel zu dem laufenden Prozess seine notwendigen Gremiengenehmigungen (in der Regel der Aufsichtsrat) einholt. Die im Rahmen einer Transaktion üblichen Zeiträume zur Fassung bzw. Einholung dieser Aufsichtsratsbeschlüsse liegen zwischen einer und vier Wochen. Obwohl sich der oben beschriebene Prozessablauf durchaus über mehrere Monate erstrecken kann, ist das tatsächliche Zeitfenster für die Entscheidung über den Erwerb der (aus kommunaler Sicht) mittelbaren Beteiligung in der Regel maximal vier Wochen lang. Die kommunalen Entscheidungsabläufe bei Einbindung der Gemeindevertretung sind aufgrund der (nur) in Hessen bestehenden sog. unechten Magistratsverfassung in der Regel fast doppelt so lang. Selbst mit der Möglichkeit von Fristverkürzungen durch sog. Eilentscheidungen ist dieses Problem nicht zu beheben, da in der Praxis den Stadtverordneten nicht zuzumuten ist, wichtige Entscheidungen über evtl. sehr große Vermögensgegenstände ohne die Möglichkeit vertiefter Prüfungen zu entscheiden C. Lösung: Kompetenzabgrenzung Stadtverordnetenversammlung vs. Magistrat Die Kompetenzverteilung wurde in der Verwaltungspraxis in Frankfurt am Main so definiert, dass der Magistrat in seiner Gesellschafterfunktion bei den unmittelbaren Beteiligungen als Tagesgeschäft (inkl. der Gründung von den mittelbaren Beteiligungen innerhalb des Gesellschaftszwecks des Mutterunternehmens für das der Grundsatzbeschluss der StVV vorliegt) und der Gemeindevertretung für die Grundsatzentscheidung bzgl. der Gründung aller unmittelbaren Beteiligungen zuständig waren. Zwar sind wie oben beschrieben die Konzernstrukturen der Kommunen komplexer geworden, jedoch wurde vom Gesetzgeber bzw. von der Verwaltung mit einer Vielzahl von Instrumenten darauf reagiert. So wurde die Kameralistik mit der Einführung der Doppik durch eine transparente, kaufmännisch orientierte Rechnungslegung flächendeckend in den hessischen Kommunen abgelöst. Mit der Konzernrechnungslegung der hessischen GemHVO werden Kernhaushalt und Beteiligungen für die politischen Entscheidungsträger (und auch für die Bürger) transparent in der Gesamtbetrachtung dargestellt. Durch die Normierung des Beteiligungsberichts (§ 123a HGO) im Rahmen der Kommunalrechtsnovelle 2005 als Pflichtveröffentlichung der hessischen Kommunen wird der Öffentlichkeit eine sehr gute Übersicht über das kommunale Gesamtportfolio gegeben. In der Verwaltungspraxis sind die Beteiligungsberichte, insbesondere von größeren Kommunen, bereits über die gesetzlichen Mindestanforderungen hinaus so strukturiert, dass fundierte Einblicke in die Wirtschaftlichkeit der einzelnen Beteiligungsunternehmen dargestellt werden und somit ein Höchstmaß an Transparenz geschaffen wird. Der Stadtverordnetenversammlung wurden gemäß § 51 Ziffer 11 HGO a.F. Gründungen, Erweiterungen, Übernahmen sowie Auflösungen und Veräußerungen von direkten Beteiligungsunternehmen der Stadt Frankfurt am Main zur Entscheidung vorgelegt. Diese nachträgliche zustimmende Kenntnisnahme reicht nach der neuen Gesetzeslage (§ 51 Ziffer 11 HGO n.F.) für mittelbare Beteiligung von größerer Bedeutung nicht aus. Vielmehr ist wie bei den direkten Beteiligungen die Zustimmung der Stadtverordnetenversammlung notwendig. Dass neben den unmittelbaren auch alle mittelbaren Beteiligungen der Zustimmung der Gemeindevertretung vorgelegt werden, ist aus den oben ausgeführten Gründen für den wirtschaftlichen Bereich der Daseinsvorsorge (insbesondere Fraport AG, Messe GmbH und Mainova AG) faktisch nur sehr schwer möglich. Konkretisierung 'Mittelbare Beteiligung von größerer Bedeutung': Um aufgrund der Liberalisierung der Daseinsvorsorge für die großen Wirtschaftsunternehmen der Stadt Frankfurt am Main (wie z.B. die Messe GmbH oder Mainova AG) gestiegenen Anforderungen einer professionellen Gesamtsteuerung durch die Stadt Frankfurt am Main, mit effizienten und hoch flexiblen Entscheidungsabläufen zu gewährleisten und die Transparenz und Kontrolle weiter zu verbessern wird der unbestimmte Rechtsbegriff "mittelbare Beteiligungen von größerer Bedeutung" wie folgt für die Stadt Frankfurt am Main konkretisiert:
    • a)Voraussetzung für eine mittelbare Beteiligung von größerer Bedeutung ist, dass die Stadt Frankfurt am Main an dieser durchgerechnet mit mindestens 20 % beteiligt ist. Damit fallen Beteiligungen des RMV und DRK, an denen die Stadt mit weniger als 20 % direkt beteiligt ist, ebenso heraus wie solche von Süwag und Thüga. Die durchgerechneten städtischen Anteile der mittelbaren Beteiligungen werden dabei wie folgt ermittelt: Ist die Stadt Frankfurt am Main an der Gesellschaft A unmittelbar mit 80 % beteiligt und die Gesellschaft A wiederum unmittelbar mit 50 % an der Gesellschaft B, dann ist die Stadt Frankfurt am Main durchgerechnet an der Gesellschaft B mit 40 % (0,8 mal 0,5 gleich 0,4) beteiligt. Im Falle unmittelbarer und mittelbarer Anteile an einer Gesellschaft, werden diese Werte addiert. Hält die Stadt Frankfurt am Main im obigen Beispiel ergänzend auch noch einen direkten Anteil am Stammkapital der Gesellschaft B in Höhe von z.B. 15 %, so ergibt sich ein Gesamtanteil von 40 % plus 15 % also 55 %.
    • b)In der Gesetzesbegründung wird auf Holdingstrukturen und die Notwendigkeit verwiesen, in liberalisierten Märkten schnelle Entscheidungen zu treffen. Daher werden außerdem die Beteiligungsunternehmen der nachfolgenden (Teil-)Konzerne von der Vorlagepflicht gegenüber der Stadtverordnetenversammlung ausgenommen, sofern die Kapitalanteile an diesen sich auf jeweils nicht mehr als einen Betrag in Höhe von 20 % vom Eigenkapital der jeweiligen Konzernmutter-Gesellschaft (s. nachfolgende Liste) belaufen: - Energiesektor: Mainova AG (inklusive Gas-Union GmbH u.a., wobei Süwag und Thüga bereits unter 4.a fallen) - Luftfahrt: Fraport AG - Verkehrsunternehmen im Stadtwerke-Holding-Konzern (insbesondere VGF) - Abfallwirtschaft/Entsorgung: FES GmbH - Gesundheitswesen: Kliniken Frankfurt-Main-Taunus GmbH mit Klinikum Frankfurt Höchst GmbH - Messewesen: Messe Frankfurt GmbH - Wohnungswirtschaft: ABG FRANKFURT HOLDING Wohnungsbau- und Beteiligungsgesellschaft mbH, Nassauische Heimstätte Wohnungs- und Entwicklungsgesellschaft mbH (inklusive WOHNSTADT Stadtentwicklungs- und Wohnungsbaugesellschaft Hessen mbH). Das Eigenkapital definiert sich gesetzlich (vgl. § 266 Abs. 3 Buchstabe A HGB, § 272 HGB und § 298 Abs. 1 HGB). Bei den Kapitalanteilen wird von durchgerechneten Anteilen und zwar durchgerechnet auf die jeweilige (Teil-) Konzernmuttergesellschaft (s. obige Aufzählung) ausgegangen. Dokumentation durch den Magistrat Zur Verbesserung der Transparenz und Kontrolle wurden bereits in den Beteiligungsberichten 2013 und 2014 die Berichterstattung zu Neugründungen (inkl. mittelbare Beteiligungen) über den bereits bestehenden Umfang hinaus schrittweise ausgeweitet (Allgemeinen Teil - Ziffer 4: Veränderung und Struktur des Beteiligungsbestandes der Stadt Frankfurt am Main); seit 2011 wird in digitalen Anlagen (CD-ROM) gesondert über mittelbare Beteiligungen berichtet. Diese Berichterstattung soll fortgesetzt werden. D. Kosten: Keine. Mit der vorgeschlagenen Definition des unbestimmten Rechtsbegriffs wird in Grundzügen die bewährte Praxis fortgesetzt. Die Handlungsfähigkeit der Konzerne bleibt erhalten. Aufgrund der Konzernstrukturen bleibt ein Überblick erhalten. Durch die Berichterstattung im Beteiligungsbericht bleibt auch die Information von Stadtverordnetenversammlung und Öffentlichkeit gewährleistet.