Beteiligungsbericht 2013 sowie Kompetenzabgrenzung Stadtverordnetenversammlung - Magistrat (§ 51 Ziffer 11 HGO) betreffend den Bereich der mittelbaren…

Vortrag des Magistrats vom 10.10.2014, M 174

Betreff: Beteiligungsbericht 2013 sowie Kompetenzabgrenzung Stadtverordnetenversammlung - Magistrat (§ 51 Ziffer 11 HGO) betreffend den Bereich der mittelbaren Beteiligung der Stadt Frankfurt am Main 1. Es dient zur Kenntnis, dass die Stadtverordnetenversammlung mit Beschluss vom 25.03.2010 die "Richtlinie guter Unternehmensführung - Public Corporate Governance Kodex - für die Beteiligungen an privatrechtlichen Unternehmen der Stadt Frankfurt am Main" (Kodex) beschlossen hat. In Abschnitt A, Ziffer 2 wird die Kompetenzabgrenzung zwischen der Stadtverordnetenversammlung (Ziffer 2.1) und dem Magistrat (Ziffer 2.2) gemäß der hessischen Gemeindeordnung skizziert. 2. Es dient zur Kenntnis, dass gemäß § 51 Ziffer 11 HGO die Stadtverordnetenversammlung über die Beteiligung der Stadt Frankfurt am Main an wirtschaftlichen Unternehmen einschließlich der Änderungen der Geschäftsanteile und des Geschäftszwecks (öffentlicher Auftrag), die Errichtung, Erweiterung, Übernahme, Auflösung und Veräußerung solcher Unternehmen entscheidet. Der Magistrat ist gemäß § 66 HGO der gesetzliche Vertreter der Stadt Frankfurt am Main. Ihm obliegen im Rahmen der Gesellschafterfunktion der Stadt Frankfurt am Main die Fragen der laufenden Verwaltung der Beteiligungsunternehmen der Stadt Frankfurt am Main. Alle unmittelbaren Beteiligungen, die die Stadt Frankfurt am Main direkt eingeht, werden so der Stadtverordnetenversammlung zur Beschlussfassung vorgelegt. 3. Der Beteiligungsbericht der Stadt Frankfurt am Main für das Jahr 2013 wird zur Kenntnis genommen. Die im Beteiligungsbericht 2013 aufgeführten Veränderungen des Beteili-gungsportfolios der Stadt Frankfurt am Main bezüglich der mittelbaren Beteiligungen werden zustimmend zur Kenntnis genommen. 4. Es wird zustimmend zur Kenntnis genommen, dass der Magistrat, auf Wunsch des Hessischen Ministeriums des Innern und Sport, beabsichtigt zur Verbesserung der Transparenz und Kontrolle den Beteiligungsbericht künftig über die gesetzlichen Anforderungen (§ 123a HGO) und dem bereits bestehenden Umfang hinaus, mit weiteren Informationen zur Gründung mittelbarer Beteiligungen zu ergänzen.

Begründung: Die Steuerung der städtischen Beteiligungsunternehmen hat sich primär am Gemeinwohl der Bürgerinnen und Bürger zu orientieren, wobei der wirtschaftliche Erfolg der einzelnen Unternehmen und des "Konzernverbundes Stadt Frankfurt am Main" zu berücksichtigen ist. Neben der Aufgabe, die Unternehmen bei der Erfüllung des Unternehmenszwecks zu unterstützen und die wirtschaftliche Effizienz zu optimieren, hat die Stadt Frankfurt am Main daher im Rahmen kommunaler Selbstverwaltung gleichzeitig zu gewährleisten, dass bei der Leitung, Steuerung und Überwachung der Unternehmen insbesondere die öffentlichen Belange, das heißt die Daseinsvorsorge, angemessen berücksichtigt werden. Die Beteiligungsstruktur auf der kommunalen Ebene ist durch eine Vielzahl von unmittelbaren Beteiligungen aus dem Daseinsvorsorgebereich Kultur, Soziales, Freizeit etc. geprägt und bildet damit die stetig steigenden (Pflicht-) Aufgaben der Kommunen ab. Dem stehen nur wenige (teilweise) komplexe Teilkonzerne aus dem Daseinsvorsorgebereich Ver- und Entsorgung, Verkehr und teilweise auch Wohnungsbau und Wirtschaft (z. B. Messe GmbH in Frankfurt a. M.) gegenüber. Die Einführung eines kaufmännisch ausgerichteten Rechnungswesens in den hessischen Kommunen (Doppik) und die damit verbundene Konzernrechnungslegung nach der Gemeindehaushaltsordnung (GemHVO) ergeben ganz deutlich, dass trotz der Vielzahl von kommunalen Beteiligungsunternehmen nur die wenigen großen kommunalen Wirtschaftsunternehmen (wie z.B. Stadtwerke) über 90 % der wirtschaftlichen Leistung des Konzernverbundes der jeweiligen Kommunen ausmachen und somit zentrale Pfeiler der kommunalen Daseinsvorsorge sind.

1. Ursachen für die zunehmend komplexeren (Teil-) Konzernstrukturen der kommunalen Wirtschaftsunternehmen 1. Liberalisierung der Daseinsvorsorge Die kommunalen Wirtschaftsunternehmen, insbesondere in dem Daseinsvorsorgebereich Ver- und Entsorgung sowie Verkehr, werden als sogenannte integrierte Unternehmen durch den Wettbewerb "aufgebrochen" und gezwungen in ihren jeweiligen Wertschöpfungsstufen (z.B. Busverkehrsleistungen im ÖPNV) in den Wettbewerb zu treten. Dies wird insbesondere auch im Energiesektor durch die Trennung von den Versorgungsnetzen und dem Vertrieb sehr deutlich, die entsprechende gesellschaftsrechtliche Konstruktionen (z. B. Stammhaus-Konzept) notwendig machen. 2. Steigerung der Wirtschaftlichkeit Neben den unmittelbar regulatorischen Vorgaben der Erbringung der Daseinsvorsorge durch die Kommunen (z.B. diskriminierungsfreier Zugang zur Infrastruktur durch Trennung von Besitz und Betrieb der Infrastruktur) durch entsprechende nationale bzw. EU-rechtliche Regelungen, führt der Wettbewerb auch unmittelbar zu einem erheblichen Kostendruck bei den kommunalen Wirtschaftsunternehmen (Stichwort: Grundsatz der geringsten Kosten für den Bürger). 3. Synergiehebung durch regionale Kooperationen Darüber hinaus werden regionale (z.B. HessenWasser) und überregionale (z.B. Thüga) Kooperationen für das Erreichen einer "kritischen Größe" für den Bestand im Wettbewerb auf den (Oligopol-) Märkten von den hessischen Kommunen eingegangen, die ebenfalls zu komplexeren Beteiligungsstrukturen der einzelnen Kommunen führen. Festzuhalten bleibt, dass die Entstehung teilweise komplexer Holdingstrukturen in der Regel nicht primär auf das gezielte Vorgehen der kommunalen Ebene, sondern als notwendige bzw. rechtlich zwingende Reaktion auf nationale und EU-rechtliche Wettbewerbsvorgaben zurückzuführen sind.
2. Kommunalrechtliche Rahmenbedingungen (HGO) Die Liberalisierung der Daseinsvorsorge führt nicht nur zur Aufgliederung der Unternehmensstrukturen, sondern auch zu einer erheblichen Verdichtung von Entscheidungsprozessen in der zeitlichen Abfolge. Anders als in der Vergangenheit, als bei kommunalen Monopolen der Vertrieb (Kundenzufriedenheit) und die Beschaffung (über langfristige Beschaffungsverträge und nicht wie heute über Terminbörsen) relativ statisch verlief, ist heute eine hohe Flexibilität bei den unternehmerischen Entscheidungen bei durchaus vergrößerten wirtschaftlichen Risiken (Stichwort: Derivathandel im Energiesektor) der Einzelentscheidungen gefordert. Die Managementanforderungen bei kommunalen Unternehmen, die sich teils auch im internationalen Wettbewerb befinden, sind auch für die Anteilseigner (Kommunen) deutlich gestiegen. Gerade bei dem hier in Frage stehenden Kauf bzw. der Gründung von Tochterunternehmen ist dies im besonderen Maße der Fall. Der Erwerb von Tochterunternehmen der kommunalen Wirtschaftsunternehmen (als mittelbare Beteiligungen aus Sicht der Kommune) erfolgt im liberalisierten Bereich in der Regel in sogenannten Bieterverfahren. Typischerweise läuft das Bieterverfahren in folgenden Projektphasen ab: 1. Kontaktaufnahme und erste Sondierungsgespräche mit potentiellen Verkäufer 2. Vorstellung des Projekts (intern im kommunalen Unternehmen) 3. Vorbereitung und Abschluss eines LOI (Absichtserklärung) 4. Erhalt der Projektbeschreibung 5. Due Dilligence, Bewertung des Objekts und Vorbereitung der Verträge 6. Vertragsverhandlungen inklusive Kaufpreisverhandlung 7. Abschließende Beschlussfassung durch den Aufsichtsrat des kommunalen Unternehmens 8. Unterzeichnung der Verträge und Zahlung des Kaufpreises. Bereits bei der Kontaktaufnahme wird in der Regel eine strikte Vertraulichkeitsvereinbarung geschlossen. Denn Ziel des Verkäufers beim Bieterverfahren ist es, möglichst lange mit mehreren Interessenten unabhängig voneinander über den Verkauf verhandeln zu können. Vom Käufer wird erwartet, dass er parallel zu dem laufenden Prozess seine notwendigen Gremiengenehmigungen (in der Regel der Aufsichtsrat) einholt. Die im Rahmen einer Transaktion üblichen Zeiträume zur Fassung bzw. Einholung dieser Aufsichtsratsbeschlüsse liegen zwischen einer und vier Wochen. Obwohl sich der oben beschriebene Prozessablauf durchaus über mehrere Monate erstrecken kann, ist das tatsächliche Zeitfenster für die Entscheidung über den Erwerb der (aus kommunaler Sicht) mittelbaren Beteiligung in der Regel maximal vier Wochen lang. Die kommunalen Entscheidungsabläufe bei Einbindung der Gemeindevertretung sind aufgrund der (nur) in Hessen bestehenden sog. unechten Magistratsverfassung in der Regel fast doppelt so lang. Selbst mit der Möglichkeit von Fristverkürzungen durch sog. Eilentscheidungen ist dieses Problem nicht zu beheben, da in der Praxis den Stadtverordneten nicht zuzumuten ist, wichtige Entscheidungen über evtl. sehr große Vermögensgegenstände ohne die Möglichkeit vertiefter Prüfungen zu entscheiden
3. Kompetenzabgrenzung Stadtverordnetenversammlung vs. Magistrat Die Kompetenzverteilung besteht zwischen Magistrat in seiner Gesellschafterfunktion bei den unmittelbaren Beteiligungen als Tagesgeschäft (inkl. der Gründung von den mittelbaren Beteiligungen innerhalb des Gesellschaftszwecks des Mutterunternehmens für das der Grundsatzbeschluss der StVV vorliegt) und der Gemeindevertretung für die Grundsatzentscheidung bzgl. der Gründung aller unmittelbaren Beteiligungen. Mit dieser bewährten Kompetenzabgrenzung besteht auch kein "Demokratie-Defizit". Zwar sind wie oben beschrieben die Konzernstrukturen der Kommunen komplexer geworden, jedoch wurde vom Gesetzgeber bzw. von der Verwaltung mit einer Vielzahl von Instrumenten darauf reagiert. So wurde die Kameralistik mit der Einführung der Doppik durch eine transparente, kaufmännisch orientierte Rechnungslegung flächendeckend in den hessischen Kommunen abgelöst. Mit der Konzernrechnungslegung der hessischen GemHVO werden Kernhaushalt und Beteiligungen für die politischen Entscheidungsträger (und auch für die Bürger) transparent in der Gesamtbetrachtung dargestellt. Durch die Normierung des Beteiligungsberichts (§ 123a HGO) im Rahmen der Kommunalrechtsnovelle 2005 als Pflichtveröffentlichung der hessischen Kommunen wird der Öffentlichkeit eine sehr gute Übersicht über das kommunale Gesamtportfolio gegeben. In der Verwaltungspraxis sind die Beteiligungsberichte, insbesondere von größeren Kommunen, bereits über die gesetzlichen Mindestanforderungen hinaus so strukturiert, dass fundierte Einblicke in die Wirtschaftlichkeit der einzelnen Beteiligungsunternehmen dargestellt werden und somit ein Höchstmaß an Transparenz geschaffen wird. IV.) Verbesserung der Transparenz und Kontrolle: In den letzten 10 Jahren ist das Wachstum des Beteiligungsportfolios nicht primär 'horizontal' (Erweiterung der Daseinsvorsorge durch Ausweitung des staatlichen kommunalen Sektors gegenüber der mittelständischen Privatwirtschaft vor Ort), sondern im Wesentlichen 'vertikal' (durch Aufgliederung der großen kommunalen Wirtschaftsunternehmen aufgrund der Liberalisierung der Daseinsvorsorge) erfolgt. Die damit gestiegenen Anforderungen bedürfen einer professionellen Gesamtsteuerung durch die Kommune, mit effizienten und hoch flexiblen Entscheidungsabläufen. Der Stadtverordnetenversammlung werden gemäß § 51 Ziffer 11 HGO Gründungen, Erweiterungen, Übernahmen sowie Auflösungen und Veräußerungen von direkten Beteiligungsunternehmen der Stadt Frankfurt am Main zur Entscheidung vorgelegt. Dass neben den unmittelbaren auch alle mittelbaren Beteiligungen der Zustimmung der Gemeindevertretung vorgelegt werden, ist aus den oben ausgeführten Gründen für den wirtschaftlichen Bereich der Daseinsvorsorge (insbesondere Fraport AG, Messe GmbH und Mainova AG) faktisch nicht möglich. Im Rahmen des Beteiligungsberichts wird seit über 10 Jahren auch über die Veränderungen des Portfolios im Haushaltsjahr und die Struktur des Beteiligungsbestands zum 31. Dezember des Berichtsjahres der Stadt Frankfurt am Main berichtet. Zur Verbesserung der Transparenz und Kontrolle wird ab dem Beteiligungsbericht 2014 über alle Neugründungen (inkl. mittelbare Beteiligungen) im Beteiligungsbericht über den bereits bestehenden Umfang im allgemeinen Teil (Ziffer 4: Veränderung und Struktur des Beteiligungsbestandes der Stadt Frankfurt am Main) und der seit 2011 bestehenden digitalen Anlagen (CD-ROM) gesondert berichtet. Anlage _Beteiligungsbericht_2013 (ca. 5,8 MB)