Umsetzung UN-Behindertenrechtskonvention Aktionsplan: Arbeit für Menschen mit Behinderung

Bericht des Magistrats vom 28.08.2020, B 426

Betreff: Umsetzung UN-Behindertenrechtskonvention Aktionsplan: Arbeit für Menschen mit Behinderung Vorgang: Beschl. d. Stv.-V. vom 28.02.2019, § 3734 Anlage 7 - E 21/19 CDU/SPD/GRÜNE, B 233/20 - Um zu erheben, wie die vorhandenen Programme zur Arbeitsmarktintegration für Menschen mit Behinderung angelegt sind und ausgeführt werden, wurden Recherchen und Interviews durchgeführt. Um dabei mögliche Felder für ein kommunales Engagement zu erkennen, wurde darauf geachtet, ob Lücken zwischen den Förder- und Vermittlungsprogrammen der Leistungsträger bestehen, durch die ggf. Menschen mit Behinderung nicht ausreichend unterstützt würden. In Zusammenarbeit mit dem Integrationsfachdienst (Träger: Frankfurter Verein für soziale Heimstätten) wurde dafür mit den Akteuren im Themenfeld 'Arbeit für Menschen mit Behinderung' gesprochen: Leistungsträger, Leistungserbringer, Arbeitgeber und Frankfurter Behindertenarbeitsgemeinschaft (FBAG). Dabei wurden Zuständigkeiten, Leistungs-Portfolios und Vorstellungen zu Verbesserungsmöglichkeiten abgefragt. Der Integrationsfachdienst (IFD) ist aufgrund seiner Aufgabenstellung und Erfahrung der geeignete Partner für diese Aufgabe. Der IFD ist eine Beratungsstelle, die Menschen mit Behinderung auf dem Weg in Ausbildung und Arbeit begleitet. Beraten werden sowohl die Menschen mit Behinderung als auch die Arbeitgeber, um Vermittlung auf dem Arbeitsmarkt, Sicherung von Arbeitsverhältnissen und Teilhabe am Arbeitsleben zu erreichen. Kostenträger der Beratung ist meist das Integrationsamt des Landes Hessen. Nach Recherche wurden mit Leistungsträgern (LT), Leistungserbringern (LE) und wichtigen Multiplikatoren in Frankfurt am Main Interviews durchgeführt. Einige gaben stattdessen eine schriftliche Stellungnahme ab. Die Interviews und Stellungnahmen sind im Anhang dieses Berichts wiedergegeben. Die Interviews wurden ergebnisoffen durchgeführt, um möglichst viele Ideen und Erkenntnisse gewinnen zu können. Sie werden im Anhang dieses Berichts wiedergegeben. Trotz der großen Anzahl durchgeführter Gespräche mit 20 Institutionen und ca. 30 Interviewpartnerinnen und Interviewpartner spiegelt dies noch nicht die komplette LT- und LE-Vielfalt in Frankfurt am Main wieder. Beispielsweise gibt es in Frankfurt am Main allein mehr als 30 LE, die im Bereich der Eingliederungshilfe Angebote vorhalten. Folgende Institutionen wurden befragt: - Leistungsträger -- Bundesagentur für Arbeit Frankfurt -- Jobcenter Frankfurt -- Integrationsamt des Landes Hessen -- Deutsche Rentenversicherung Hessen - Stadt Frankfurt am Main -- FRAP-Agentur -- Stadt Frankfurt am Main, Jugend- und Sozialamt, kommunale Beschäftigungsförderung -- Stadt Frankfurt am Main, Dezernat VIII - Leistungserbringer -- Frankfurter Verein für soziale Heimstätten -- Integrationsfachdienst Frankfurt -- Bildungswerk der hessischen Wirtschaft -- Praunheimer Werkstätten -- Cook Company -- Frankfurter Werkgemeinschaft -- Gesellschaft für Jugendbeschäftigung - Arbeitgeber -- Stadt Frankfurt am Main, Schwerbehindertenvertretung -- Handwerkskammer Frankfurt-Rhein-Main -- Industrie- und Handelskammer Frankfurt am Main -- Randstad -- Frankfurter Verband für Alten- und Behindertenhilfe - Selbstvertretung von Menschen mit Behinderung -- Frankfurter BehindertenArbeitsGemeinschaft (FBAG) Feststellungen: Rolle der Kommune Bedauerlicherweise haben sich nicht alle angefragten Institutionen bei den Interviews eingebracht. Die Deutsche Rentenversicherung (DRV) Hessen nahm nicht teil. Man gab (trotz Erläuterung) zu verstehen, dass man den Sinn eines Gesprächs mit der Stadt Frankfurt am Main nicht nachvollziehe. Die DRV sah keinen Bedarf für den angefragten Austausch mit der Stadt Frankfurt am Main. Es kam trotz mehrerer Versuche zu keinem Gespräch. Darin zeigt sich auch schon die dem Auftrag innewohnende Schwierigkeit. Eine Kommune ist in diesem Feld bundesweit oder landesweit tätiger Leistungsträger kein wesentlicher Akteur, und kann mangels rechtlicher Befugnisse wenig Wirkung auf die großen Leistungsträger (vor allem Bundesagentur für Arbeit, Rentenversicherung und Integrationsamt) entfalten. Die sozialen Systeme für das Thema Arbeitsmarktintegration von Menschen mit Behinderung sind in Deutschland zum einen leistungsfähig, zum anderen aber auch versäult. Die Gesetzgebung hat in den verschiedenen Sozialgesetzbüchern die Grundlagen für die Arbeit der Leistungsträger gelegt. Als besonders herausragend sind hier die Leistungsträger Bundesagentur für Arbeit sowie Rentenversicherung zu nennen, die als überregional handelnde Institutionen aus kommunaler Sicht aber kaum bis gar nicht beeinflussbar sind. Die Stadt Frankfurt am Main hat selbst kein Programm, das explizit auf die Arbeitsmarktintegration von Menschen mit Behinderung ausgerichtet wäre. Das FRAP (Frankfurter Arbeitsmarktprogramm, in der Zuständigkeit des Jugend- u. Sozialamts sowie der durchführenden FRAP-Agentur) richtet sich an langzeitarbeitslose Menschen. Darunter können auch Menschen mit Behinderung sein, aber das Programm ist nicht speziell für sie konzipiert. Die Stadt Frankfurt am Main hat sowohl rechtlich als auch tatsächlich keine zentrale Rolle in diesem Themenfeld. Programme und Angebote Die in lokalen Fachkreisen in der Vergangenheit geschilderte Annahme, es gäbe Lücken zwischen den Programmen der großen Leistungsträger, durch die Menschen mit Behinderungen unversorgt blieben, ließ sich in den Befragungen nicht belegen. Die bestehenden Angebote erscheinen leistungsfähig. Eine andere Frage ist deren Flexibilisierung (dazu sh. S. 6). Herausforderungen bei Vernetzung und Kooperation der großen Träger Die Schwierigkeiten liegen eher im Leistungsvollzug, insbesondere, wenn zwei oder mehr Leistungsträger aufeinander abgestimmt handeln müssten, um einen Einzelfall erfolgreich zu gestalten. Dies gelingt teilweise, aber nicht immer. Zum Teil kommt es zu langwierigen Zuständigkeitsfindungen und Entscheidungsprozessen, wodurch die Integration eines Menschen mit Behinderung zeitweilig in Frage steht bzw. nicht zeitnah unterstützt wird. Diese Zuständigkeitsfindungen und ihre Folgeprobleme sind schon gesetzlich angelegt, z. B. bei der Begutachtung der Erwerbsfähigkeit eines Menschen, die beim Jobcenter zu anderen Ergebnissen kommen kann als bei der Rentenversicherung, mit entsprechenden Auswirkungen auf die Zuständigkeit und die daraus resultierenden Leistungen. Die gesetzlich geregelten Zuständigkeiten sollen durch Abgrenzungen zwischen den Leistungsträgern für Klarheit sorgen, wer für welche Klientinnen und Klienten und Leistungen zuständig ist. Diese Abgrenzung führt aber auch zur Versäulung der Systeme. Die Bundesagentur für Arbeit und die Rentenversicherung werden von außen als Institutionen erlebt, die einerseits sehr leistungsfähig, andererseits wenig flexibel erscheinen. Die Versäulung der großen Systeme ist eine Herausforderung für deren Vernetzung und Kooperation. Aus Sicht des Integrationsamtes des Landes Hessen wäre eine Verbesserung durch eine konstruktive Kommunikation zwischen den Trägern anzustreben (gemeint sind hier die Bundesagentur für Arbeit und die Rentenversicherung, in Kooperation mit dem Integrationsamt), sowohl in Einzelfällen, als auch in anlassfreien regelmäßigen Besprechungen. Im operativen Alltag erscheint die Vernetzung der Leistungsträger untereinander zum Teil durchaus gut, zum Teil aber auch verbesserungsfähig. Beispielsweise sind eingespielte Kontakte zwischen dem Personal der Bundesagentur und dem Personal des Jobcenters von Zeit zu Zeit durch Personalwechsel auf beiden Seiten verloren gegangen, und sollen aktuell wieder intensiviert werden. Auch von Arbeitgeberseite (sh. Randstad) werden Chancen in einem regelmäßigen, anlassfreien Austausch mit der Bundesagentur für Arbeit gesehen, den es so derzeit nicht gibt. Der Integrationsfachdienst (IFD) Der Integrationsfachdienst ist für erfolgreiche Verläufe von beruflichen Integrationen eine hilfreiche Unterstützung. Aktuell kann er aber i.d.R. erst 6 Monate nach Beginn eines Beschäftigungsverhältnisses tätig werden, weil dann die Zuständigkeit des Kostenträgers Integrationsamt beginnt. Zuvor ist die Bundesagentur für Arbeit oder die Rentenversicherung zuständig. Früher war der IFD auch im Auftrag der Bundesagentur tätig, also auch in den ersten 6 Monaten. Das hat sich geändert, als die Bundesagentur diese Leistung öffentlich ausgeschrieben hat und andere Anbieter diese Funktion übernahmen - aus Sicht des IFD jedoch nicht in vergleichbarer Qualität bzw. Umfang. Auch von der Rentenversicherung wird der IFD kaum beauftragt. Bei fehlender Auftragslage verweist der IFD Klientinnen und Klienten an die drei Frankfurter EUTB-Beratungsstellen (Ergänzende Unabhängige Teilhabeberatung, finanziert durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales) oder an die Teilhabe-Lotsen der AG Eingliederungshilfe (dazu sh. S. 6). Das Integrationsamt des Landeswohlfahrtsverbandes bestätigt, dass die Zahl der IFD-Beauftragungen durch die Leistungsträger in Hessen im bundesweiten Vergleich besonders niedrig sei. Eine Änderung durch mehr Aufträge seitens Bundesagentur und Rentenversicherung sei wünschenswert. Der Integrationsfachdienst führt auch betriebliche Beratung (bis zu 8 Stunden, finanziert vom Integrationsamt) und betriebliche Begleitung (erhöhtes Stunden-Kontingent, ist beim Integrationsamt mit einem Konzept zu begründen) durch. Volumen und Finanzierung dessen seien jedoch zu gering. Leider sind die Bemühungen des Integrationsfachdienstes anscheinend nicht bekannt genug. Die Handwerkskammer schätzt, dass die meisten Handwerksbetriebe das Angebot nicht kennen. Der IFD will deshalb aktuell im Netzwerk der Handwerkskammer aktiv werden. Informationen für Menschen mit Behinderung Die Frankfurter Werkgemeinschaft (Anbieter einer Werkstatt für Menschen mit Behinderung) hält eine Informations-Plattform für Menschen mit Behinderung im Internet für sinnvoll, in der trägerübergreifend Angebote und Zugangsvoraussetzungen aufgeführt würden. Bisher gibt es einen solchen trägerübergreifenden Überblick nicht; die Menschen erhalten Angebots-Informationen derzeit von den einzelnen LT bzw. LE. Öffnung der Werkstätten für Menschen mit Behinderung (WfbM) Die WfbM sind für Menschen mit Behinderung und sehr geringem Leistungsvermögen der Platz, wo sie Beschäftigung, Tagesstruktur und Qualifizierung finden. Dabei sind die WfbM eher exklusive Einrichtungen ausschließlich für Beschäftigte mit Behinderung. Eine teilweise Öffnung besteht hinsichtlich des Einsatzes eines Teils der Beschäftigten in Außenarbeitsplätzen und betriebsintegrierter Beschäftigung (BiB). Dort arbeiten sie inmitten der Gesellschaft bzw. in Firmen des allgemeinen Arbeitsmarkts. Für die ausschließlich in den WfbM-Räumen tätigen Beschäftigten mit Behinderung bleibt es jedoch bei der Exklusivität. Inklusion könnte dort erst hergestellt werden, wenn auch Menschen ohne Behinderung Qualifizierungs- und Arbeitsangebote in der WfbM-Produktion in Anspruch nähmen. Eine solche Öffnung ist jedoch konzeptionell und finanziell nicht leicht zu verwirklichen. Die Praunheimer Werkstätten hielten die Erwirtschaftung des Tarifgehalts nicht behinderter Beschäftigter im Rahmen der WfbM-Produktion für nicht darstellbar. Eine weitere Möglichkeit der Öffnung besteht im Ausbau der Außenarbeitseinsätze bzw. BiB-Einsätze. Hier wünschen sich die WfbM's beispielsweise mehr Engagement der Stadt Frankfurt am Main als Arbeitgeberin, wo solche Einsätze bisher fast gar nicht erfolgen. Auf Seiten der Stadt Frankfurt am Main gab es für flexible BiB-Einsätze Schwierigkeiten. Es bestanden Bedenken, dass sich BiB-Beschäftigte bei der Stadt als Arbeitnehmer einklagen könnten, und man dann für sie keine Stelle im Stellenplan und keine Finanzierung im Personalbudget haben würde. Gleichwohl würde eine Lösung dieser Fragen und somit die Ermöglichung von BiB-Einsätzen den Zielen der Stadt Frankfurt am Main dienen, die zwar schon eine beachtliche Quote von 11,2 % Bedienstete mit Schwerbehinderung hat, aber bei den Einstellungen noch deutlich darunterliegt. Vorschläge der Leistungserbringer Leistungserbringer (LE) sind Anbieter von Arbeits-, Bildungs-, Qualifizierungs- und Beratungsangeboten für Menschen mit Behinderung, die durch die Leistungsträger finanziert werden. LE weisen darauf hin, dass die deutschen Leistungsträger immer noch einen festgestellten Grad der Behinderung (GdB) bzw. eine formelle Gleichstellung verlangen, bevor jemand eine Leistung für Menschen mit Behinderung bekommen kann. Die UN-BRK kenne eine solche Einschränkung nicht. Das wird als nachteilig gesehen für Menschen, die zwar eine Behinderung hätten, aber aus unterschiedlichen Gründen keinen GdB (keinen Behindertenausweis) beantragen (z. B. weil sie sich nicht behindert fühlen, weil sie die Klassifizierung "behindert" als diskriminierend ansehen, weil sie keine Krankheitseinsicht haben, oder weil sie nicht gut organisiert sind und die Antragsverfahren nicht durchlaufen). Die LE machen in der Praxis die Erfahrung, dass die Programme der Leistungsträger (LT) zwar mächtig, aber auch wenig flexibel sind. Sie entsprächen daher nicht immer dem individuellen Bedarf des einzelnen Menschen mit Behinderung. Der Mensch durchlaufe bisweilen Maßnahmen, die er nur zum Teil gebrauchen könne. Um die Wirksamkeit von Maßnahmen und Angeboten zu erhöhen und eine bessere Arbeitsmarktintegration zu erreichen, sollten daher die Möglichkeiten vergrößert werden, Maßnahmen zu modularisieren und zu flexibilisieren. Im Idealfall solle es möglich sein, für einen Menschen mit Behinderung Programm-Bestandteile von mehreren LT und Maßnahme-Bestandteile von mehreren LE zu kombinieren, um mit einer so individuell zusammengestellten Maßnahme möglichst gut den individuellen Bedarf abzudecken. Das komme auch dem Bedarf der Arbeitgeber zugute. Für Arbeitgeber ist es attraktiv, wenn künftige Beschäftigte möglichst passgenau für einen Arbeitsplatz qualifiziert werden. Auch ist es erfolgversprechender, wenn Maßnahmen gleichzeitig Begleitung, Qualifizierung und betriebliche Integration beinhalten. Dabei sollte bei Aufnahme einer Beschäftigung eine nach Inhalt und Dauer individualisierbare Begleitung der betrieblichen Integration möglich sein. Aus Arbeitgebersicht wäre auch ein trägerübergreifend arbeitender Arbeitgeber-Service interessant, der in der Lage wäre, den Arbeitgeber zu beraten, Förderungen von allen Leistungsträgern zu vermitteln, und eine passgenaue Qualifizierung von künftigen Beschäftigten zu ermöglichen. Derzeit hat jeder Leistungsträger seinen eigenen Arbeitgeber-Service, so dass sich Arbeitgeber mehreren Institutionen gegenüber sehen. Ein solcher Arbeitgeber-Service könnte aus Arbeitgeber-Sicht auch Anfragen verschiedener LE bündeln, von denen die Arbeitgeber bisher unkoordiniert parallel angefragt werden. Die Frankfurter LE haben sich in einer Arbeitsgemeinschaft Eingliederungshilfe (AG EGH) zusammengeschlossen. Dort werden die o.g. Überlegungen diskutiert. Auch arbeitet die AG EGH daran, ein gemeinsames System von Teilhabelotsen der LE aufzubauen, die ein trägerübergreifendes Fachwissen haben sollen. Sie sollen mit den Menschen mit Behinderung in einem Clearing deren Teilhabeziele erarbeiten, und ihnen dafür trägerübergreifend die geeigneten Angebote und Leistungen vorstellen. In der dann gegenseitigen Öffnung der LE-Angebote und den dann untereinander erfolgenden Quer-Verweisen von Klientinnen und Klienten kann für die LE sowohl ein Reiz (aufeinander abgestimmte Angebote) als auch ein Risiko (ist mein Angebot so gut, dass es von allen genutzt wird?) liegen. Positionierungen der Leistungsträger zu den Überlegungen der AG EGH sind bisher nicht bekannt. Erfahrungen der Frankfurter BehindertenArbeitsGemeinschaft (FBAG) Aus Sicht der FBAG stehen den LT und LE erfolgversprechende Programme und Maßnahmen zur Verfügung, um eine Inklusion von Menschen mit Behinderung in die Arbeitswelt zu fördern. Dazu zählt u.a. das hessische Landesprogramm HePAS, das auch von Arbeitgeberseite gelobt wird. Allerdings seien LT und LE in ihren Zuständigkeiten noch sehr starr und hätten eine für Menschen mit Behinderung nicht immer leicht verständliche Bürokratie. Bei der "Unterstützten Beschäftigung" (ein Angebot der Bundesagentur für Arbeit) bestehe faktisch keine Auswahlmöglichkeit für die Menschen mit Behinderung, da nur ein ausführender Träger damit beauftragt ist. Auch sei die Platzzahl nicht ausreichend. Behinderten Menschen, die in einer WfbM arbeiten, fehlen laut FBAG häufig Perspektiven und ein aktives Weitervermittlungsinteresse der Werkstätten z.B. in einen Inklusionsbetrieb oder auf den ersten Arbeitsmarkt. Es bleibe abzuwarten, ob das Budget für Arbeit wirklich mehr Zugänge schaffe. Die FBAG sieht in einer Flexibilisierung von Programmen und Maßnahmen eine Möglichkeit, sie stärker auf die Bedürfnisse der Betroffenen auszurichten. Diese Flexibilität sei sowohl auf Seiten der LT als auch bei den LE erforderlich. Ferner solle der Bekanntheitsgrad von Förderprogrammen bei Arbeitgebern und bei Menschen mit Behinderung erhöht und die Schwelle für Antragstellungen möglichst niedrig gestaltet werden. Weiteres Vorgehen Der Magistrat verfolgt das Ziel, die Chancen von Menschen mit Behinderung am Arbeitsmarkt zu verbessern. Es ist dabei zu konstatieren, dass die Stadt Frankfurt am Main selbst kein Programm-Anbieter für die Arbeitsmarkt-Integration von Menschen mit Behinderung ist, und dass sie keine rechtlichen Befugnisse in Richtung der großen Leistungsträger (Bundesagentur für Arbeit, Rentenversicherung, Integrationsamt) hat, deren Statuten auch nicht lokal auf Frankfurt am Main ausgerichtet sind. Es ist kein originär städtisches Aufgabenfeld. Die Stadt Frankfurt am Main hat hier rechtlich und tatsächlich keine zentrale Rolle. Die Ergebnisse der vorliegenden Untersuchung sollen dennoch wie folgt genutzt werden. Die Stadt Frankfurt als Arbeitgeber Der Magistrat prüft, auf welchem Wege bei der Stadt Frankfurt am Main als Arbeitgeberin betriebsintegrierte Beschäftigung (BiB) realisiert werden kann, um mehr Menschen mit Behinderung eine Perspektive zu bieten. Die Leistungsträger Der Magistrat geht auf die Leistungsträger zu, um sie über die vorliegenden Ergebnisse zu informieren, damit diese bei den Leistungsträgern zur Weiterentwicklung genutzt werden können und um folgende Aspekte zu erörtern: - Möglichkeiten der Verbesserung von Vernetzung und Kooperation der Leistungsträger, sowohl in Einzelfällen, als auch in anlassfreien regelmäßigen Besprechungen, - Einrichtung eines Info-Portals für Menschen mit Behinderung, welches die Angebote aller Leistungsträger und Leistungserbringer in Frankfurt am Main aufführt. Hier wird zu erörtern sein, ob dies auch aus Sicht der Leistungsträger ein sinnvolles und auf Dauer aktuelles Angebot sein kann, oder ob sie Wert darauf legen, solche Informationen immer nur im Rahmen persönlicher Beratung weiterzugeben. Ggf. ist die Realisierbarkeit anschließend auch mit den Leistungserbringern zu erörtern. Die Leistungserbringer Die Frankfurter Leistungserbringer haben sich in der Arbeitsgemeinschaft Eingliederungshilfe (AG EGH) zusammengeschlossen. Sie arbeiten dort an den o.g. Themen (sh. S. 5 - 6). Solche Inhalte sind regelhaft zwischen den zuständigen Leistungsträgern und Leistungserbringern zu erörtern, um Konzepte und Beauftragungen zu klären. Der Frankfurter Verein für soziale Heimstätten ist ein wichtiger Akteur in der AG EGH, und er ist auch Träger des Integrationsfachdienstes, der an der vorliegenden Untersuchung aktiv beteiligt war. Der Frankfurter Verein wird daher gebeten, die Thematik mit den Leistungsträgern und Leistungserbringern unter Einbeziehung folgender Fragestellungen zu erörtern: - Möglichkeiten der Modularisierung und Flexibilisierung von Maßnahmen und Angeboten, - Aufbau eines Systems von Teilhabelotsen, - Beauftragung des Integrationsfachdienstes durch die Bundesagentur und die Rentenversicherung in den ersten 6 Monaten nach Aufnahme einer Beschäftigung, - Ausbau der betrieblichen Beratung und Begleitung durch den Integrationsfachdienst mit Finanzierung durch das Integrationsamt. Die Frankfurter BehindertenArbeitsGemeinschaft (FBAG) Der Magistrat wird die FBAG auch weiterhin beteiligen, um die Anliegen der Menschen mit Behinderung bei der Entwicklung dieses Themas aufzugreifen. Anlage _zu_UN-BRK (ca. 212 KB)