Zukunftskonzept der Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst

Vortrag des Magistrats vom 13.10.2008, M 188

Betreff:

Zukunftskonzept der Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst

I. Die Stadtverordnetenversammlung unterstützt das Ziel der Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst, nach dem Jahr 2013 keinen Ausgleich für den laufenden Betrieb mehr aus dem Haushalt der Stadt Frankfurt am Main zu benötigen, d.h. dann eine Umsatzrendite von mindestens 0 % zu erreichen. Darüber hinaus soll das Krankenhaus mittelfristig eine ausreichende Umsatzrendite erwirtschaften, um den Eigenanteil der in Zukunft entstehenden Investitionsbedarfe selbst finanzieren zu können.

II. Das Dezernat für Umwelt und Gesundheit wird beauftragt, mit der Betriebsleitung bis zum Erreichen der Gewinnschwelle im Jahre 2013 Zwischenziele zu vereinbaren. Über die Vollziehung dieser Zwischenziele ist der Betriebskommission regelmäßig zu berichten. Im Falle von Abweichungen ist auf der Maßnahmenseite nachzusteuern.

III. Diese Ziele unterliegen einer regelmäßigen Fortschreibung der Betriebsleitung unter Berücksichtigung der gesetzlichen und tarifrechtlichen Rahmenbedingungen, der Entwicklung der Erlös- und Kostenelemente und des Einwirkens anderer kommunaler Einflussfaktoren (Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung oder des Magistrates).

IV. Die Stadt Frankfurt am Main unterstützt dieses Zukunftskonzept, indem der Magistrat beauftragt wird:

a) einen Finanzierungsplan des Eigenanteils zum Neubau der Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst vorzulegen, der die Beteiligung der Städtischen Kliniken Frankfurt am Main Höchst an der Finanzierung des nicht-förderfähigen Anteils der Kosten des Neubaus berücksichtigt (nach derzeitigen Berechnungen 23 Mio. € Bau- und Sanierungskosten). Die förderfähigen Elemente, die nicht durch das Land Hessen gedeckt werden, übernimmt die Stadt Frankfurt.

b) eine ausreichende Liquiditätsausstattung bis zum verabredeten Zeitpunkt, zu dem ein wirtschaftlicher Betrieb realisiert sein soll, sicherzustellen.

V. Die Deckungslücke in den Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst soll bis 2013 vorrangig durch Leistungs- und Erlössteigerungen geschlossen werden. Gleichzeitig bzw. ergänzend sollen Kostensenkungen erfolgen. Die Leistungs- und Erlössteigerung ohne Ausdehnung des Personalbestands steht hierbei im Vordergrund. Das Konzept sieht folgende Komponenten vor:

a) Erhöhung des Patienteneinzugs durch strukturiertes Marketing und Weiterentwicklung des medizinischen Spektrums der Kliniken.

b) Leistungssteigerung in allen Kliniken durch verbesserte Arbeitsabläufe.

Zur Leistungssteigerung werden parallel Effizienzverbesserungsprogramme hinsichtlich der Betriebsorganisation und des Personaleinsatzes eingeleitet. Die Beteiligung der Mitarbeiter in diesen Prozessen wird als wichtiges Motivationselement gesehen.

c) Sachkostenoptimierung in allen Sachkostenarten.

d) Ergänzend notwendige Anpassungen der Personalkapazitäten an die Ertragslage sollen vorrangig in den Bereichen vorgenommen werden, in denen ein Personalüberhang erkennbar ist. Der Personalbestand bei den Berufsgruppen Ärztlicher Dienst und Pflegedienst soll nach Möglichkeit annähernd stabil gehalten werden, sofern die erwartete Effizienzverbesserung durch Leistungssteigerung eintritt.

e) Soweit der Abbau von Personal erforderlich ist, soll dieser im Rahmen der tariflichen Möglichkeiten sozial verträglich erfolgen.

f) Sofern die Ziele erreicht werden, wird bis auf weiteres auf den Abschluss eines Tarifvertrages zur Zukunftssicherung oder einen Sanierungstarifvertrag verzichtet. Der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung § 10875 vom 23.02.2006 wird im Punkt I.5. aufgehoben.

VI. Es dient zur Kenntnis, dass die Chefärzte der Städtischen Kliniken den Eckpunkten dieser Maßnahmen einstimmig zugestimmt haben.

VII. Um die hohe Qualität der Behandlung von Patientinnen und Patienten zu gewährleisten, sind geeignete Qualitätssicherungsmaßnahmen zu ergreifen.

VIII. Sollte die vereinbarte Verbesserung der Kostendeckung über den hier beschriebenen Weg nicht realisierbar sein, sind zusätzliche Maßnahmen zur Kostensenkung vorzunehmen. Für diesen Fall werden auch der Abschluss eines Sanierungstarifvertrags und weitere Maßnahmen zur Personalkostenreduzierung nicht ausgeschlossen.

IX. Der Magistrat setzt sich nachdrücklich über den Deutschen Städtetag bei Bund und Land dafür ein, dass die Finanzsituation der Krankenhäuser verbessert wird.

X. Es dient zur Kenntnis, dass die Betriebskommission der Städtischen Kliniken dem Zukunftskonzept zugestimmt hat.

Begründung:

A. Zielsetzung

Sicherung der Zukunft der Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst. Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit und Attraktivität für Patientinnen und Patienten. Erhalt der Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst in kommunaler Trägerschaft. Sicherstellung eines kostendeckenden Krankenhausbetriebs. Beseitigung wettbewerbsrechtlicher Risiken der Zuschussfinanzierung durch den Träger.

B. Alternativen:

Veräußerung oder Schließung der Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst

C. Lösung

Zur Situation der Krankenhäuser in Deutschland im Jahre 2008

Im Jahr 2004 traten durch Bundesgesetzgebung grundlegende Änderungen in der Finanzierung der Krankenhäuser in Kraft. Kern dieser Gesundheitsreform war die Umstellung der Kostenerstattung für Krankenhäuser auf sogenannte Fallpauschalen (Diagnostic Related Groups). Seither bekommt eine Klinik nur einen Festbetrag für jede Behandlung. Diese Umstellung sollte vor allen Dingen die hohen Verweildauern in Krankenhäusern und die damit einhergehenden hohen Kosten für das Gesundheitssystem vermindern und die Beitragsstabilität der gesetzlichen Krankenversicherung gewährleisten. Die Krankenhäuser erhalten jedoch bislang bei gleicher Diagnose mit gleichem Schweregrad Fallpauschalen in unterschiedlicher Höhe, die jährlich angepasst werden. Im Jahr 2009 soll nach derzeitigen Planungen nach einer Übergangszeit (Konvergenzphase 2004-2008) für alle Kliniken ein landesweiter Basisfallwert (2008: 2.826,12 €) gelten. Dies setzt vor allen Dingen Krankenhäuser, die bislang besser als dieser Durchschnittswert vergütet werden, unter erheblichen Druck, ihre Kosten anzupassen. Hierzu gehören auch die Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst. Allein die Absenkung der Fallpauschalen führt ohne Änderung der Fallzahlen und der Schwere der behandelten Fälle in Höchst zu einem Erlösrückgang. Die jährliche Absenkung des Basisfallwertes dieser Häuser muss durch Effizienzsteigerung und Kostensenkung erwirtschaftet werden.

Weitere Vorgaben der Bundesebene zur stationären Krankenversorgung setzen Krankenhäuser einem enormen Veränderungsdruck aus. Das Gesamtbudget für die stationäre Krankenversorgung ist gedeckelt, die Budgetentwicklung orientiert sich an der Entwicklung der Grundlohnsumme und hält mit den tatsächlichen Kostensteigerungen in den Krankenhäusern nicht Schritt. Die Erhöhung der Grundlohnsumme errechnet sich allein aus der Steigerung der beitragspflichtigen Einnahmen der gesetzlich Versicherten.

So steigt das von den Krankenkassen aufzubringende Budget der Krankenhäuser im Jahr 2008 nur um 0,64 %. Gleichzeitig belastet die von der Bundesregierung beschlossene Gesundheitsreform die Krankenhäuser überdurchschnittlich. So wurde für die Jahre 2007 und 2008 ein besonderer Sanierungsbeitrag der Krankenhäuser für die gesetzlichen Krankenkassen beschlossen. Danach müssen die Krankenhäuser ihre Rechnungen für alle gesetzlich versicherten Patientinnen und Patienten (ambulant und stationär) pauschal um 0,5 % kürzen. Die Einnahmen daraus kommen den Krankenkassen zu Gute.

Daraus resultiert, dass das Budget 2008 der Krankenhäuser real höchstens um 0,14 % steigt.

Zusätzlich können die Krankenkassen das Budget um bis zu 1 % zur Finanzierung von Integrierten Versorgungsmodellen kürzen.

Gleichzeitig stiegen die Belastungen auf Grund von bundespolitischen Festlegungen auf Seiten der Ausgaben überproportional. So besteht keine Möglichkeit die im Jahre 2007 beschlossene Mehrwertsteuererhöhung von 3 % an die Kostenträger weiterzugeben. Die Tarifsteigerungen 2008/2009 müssen, ebenso wie die drastische Kostensteigerung im Sachmittelbereich, etwa bei der Energiebeschaffung durch Verbesserung der Effizienz in den Krankenhäusern erwirtschaftet werden. Wo dies nicht gelingt, ist die Zukunft von Krankenhäusern bedroht. Der "Krankenhaus Rating Report 2007" von RWI Essen, ADMED GmbH und der Institute for Health Care Business GmbH geht davon aus, dass ohne Gegenmaßnahmen bis zum Jahr 2020 voraussichtlich mehr als 40% der deutschen Krankenhäuser von der Insolvenz bedroht sind. Der größte Teil davon sind Krankenhäuser in öffentlicher Hand. Der Zuschussbedarf ist von den Trägern nicht mehr beherrschbar. Zudem steht der pauschale Verlustausgleich durch den Träger möglicherweise im Konflikt mit dem europäischen Wettbewerbsrecht.

Investitionen in die stationäre Versorgung

Investitionsmaßnahmen im stationären Bereich müssen nach Krankenhausfinanzierungsgesetz durch die Länder und nicht durch die Krankenkassen getragen werden. Diese sogenannte "Duale Finanzierung“ sollte gewährleisten, dass eine möglichst ausreichende Finanzierung von Krankenhausinvestitionen auch in dünnbesiedelten Gebieten erhalten bleibt. Die Krankenhausinvestitionen werden durch eine sogenannte Krankenhausumlage der Landkreise und Kreisfreien Städte einerseits, andererseits durch das Land Hessen zur Verfügung gestellt. Die von den Krankenkassen erzielten Erlöse für die stationäre Krankenversorgung enthalten aus diesem Grund keine Finanzierungsanteile für Investitionen, sondern nur für die medizinische Versorgung der Patientinnen und Patienten.

Die bereitgestellten Mittel zur Finanzierung der Krankenhausinvestitionskosten bleiben seit Jahren hinter dem Notwendigen zurück, so dass zusätzliche Mittel für medizinische Geräte und Baumaßnahmen durch die Häuser selbst erwirtschaftet werden müssen. Zwar konnte das Land Hessen die Investitionsförderung von 97.238.000 € im Jahr 2005 auf aktuell 150.000.000 € steigern, dies reicht jedoch nicht aus, um den bisher angefallenen Investitionsstau aufzulösen. Der kumulierte Investitionsstau der deutschen Krankenhäuser wird derzeit auf 30 bis über 50 Mrd. Euro geschätzt.

Reaktion der kommunalen Krankenhausträger auf diese Entwicklung – Handlungsoptionen

Alle Krankenhäuser, egal in welcher Trägerschaft sie stehen, müssen sich den geschilderten veränderten Rahmenbedingungen stellen.

Ein Teil der Kommunen hat in den vergangenen Jahren unterschiedliche Formen der Privatisierung gewählt, um die Haushaltsrisiken des Krankenhausbetriebs in den Griff zu bekommen. Während zu Beginn dieser Entwicklung vielfach noch Mischlösungen wie Managementverträge oder private Minderheitenbeteiligungen an Krankenhausgesellschaften versucht wurden, hat sich die Strategie der privaten Krankenhausgesellschaften in den vergangenen Jahren klar auf den Kauf von deutlich beherrschenden Anteilen verlagert. Minderheitenbeteiligungen und Managementverträge haben sich aus Sicht der privaten Konzerne, z. T. auch aus Sicht der Kommunen, nicht bewährt. Der zu geringe Einfluss auf die für erforderlich gehaltenen Sanierungsmaßnahmen und die auch in eigenen Häusern aufgrund der veränderten Rahmenbedingungen immer knapper werdende Managementkapazität sind die wesentlichen Gründe, weshalb sowohl Minderheitsbeteiligungen als auch Managementverträge aktuell keine nennenswerte Option mehr darstellen.

Der Verkauf von Krankenhäusern zu überwiegenden Anteilen ist die derzeit hauptsächlich noch praktizierte Privatisierungsoption. Ein solcher Verkauf ist keine Alternative zu einer Sanierung, sondern führt selbstverständlich ebenfalls zu einer Sanierung, allerdings unter privater Verantwortung. In privater Trägerschaft können einerseits konzernbedingte Größenvorteile genutzt werden, andererseits stehen private Träger unter dem Druck, eine ausreichende Rendite auf das eingesetzte Kapital zu erwirtschaften. Dadurch steigt der Erlös- und Kostendruck weiter an. Dem Krankenhausbudget der gesetzlichen Krankenversicherung wird zusätzlich Geld entzogen.

Sofern sich die Kommunen gegen die Privatisierung entschieden haben, wie dies im näheren Umland von Frankfurt am Main durchweg der Fall ist (auch die Universitätsklinik Frankfurt am Main soll nach den derzeitigen Aussagen der hessischen Landesregierung in öffentlicher Trägerschaft bleiben), wird die Sanierung in eigener Verantwortung mit unterschiedlichen Mitteln durchgeführt. Nahezu durchgängig wird dabei der Wechsel der Rechtsform vom Eigenbetrieb in eine (g)GmbH vorgenommen, mit dem Ziel, den Krankenhäusern größere unternehmerische Selbständigkeit zu verschaffen. Wesentlicher Kostenblock in den Krankenhäusern sind die Personalkosten. Vielfach wurde daher das öffentliche Tarifvertragssystem verlassen oder in Sanierungstarifverträgen teilweise ausgesetzt. Generell lassen sich die Sanierungskonzepte grob danach unterscheiden, ob sie eher einen Schwerpunkt auf der Verbesserung der Ertragslage oder auf der Kostensenkungsseite setzen. Allerdings stehen durchweg alle öffentlichen Krankenhäuser vor der Aufgabe, die Personalausgaben an die Erlössituation anzupassen.

Situation der Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst

Die Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst sind Anbieter von hervorragenden Leistungen in der stationären und teilweise ambulanten Krankenversorgung. Dies beweist nicht nur die hohe Anzahl von Patientinnen und Patienten aus Frankfurt am Main, sondern auch aus den umliegenden Kreisen und anderen Bundesländern. Die Kliniken haben insbesondere in der Notfallversorgung eine herausragende Bedeutung für den Frankfurter Westen und das westliche Umland der Stadt Frankfurt.

Die Stadt Frankfurt am Main steht zu ihrem Städtischen Klinikum. Trotz schwieriger gesundheitspolitischer Rahmenbedingungen ist der Verbleib des Krankenhauses in kommunaler Trägerschaft ein hohes Gut, weil auf diese Weise möglichst viel Geld für die Behandlung von Patientinnen und Patienten im Klinikbetrieb verbleibt. Zur Entlastung des Hauses hat die Stadt Frankfurt am Main u. a. zum 31.12.2005 sämtliche Altschulden der Städtischen Kliniken übernommen und zusätzliche Belastungen, wie z.B. die Kindertagesstätte, in den Hoheitshaushalt der Stadt übernommen. Die Stadt Frankfurt am Main wird zur Unterstützung des Zukunftskonzeptes einen erheblichen Anteil an den förderfähigen Kosten für einen Ersatzneubau übernehmen. Damit investiert die Stadt Frankfurt in die Zukunftsfähigkeit der Städtischen Kliniken Frankfurt am Main Höchst und in die medizinische Versorgung der Frankfurterinnen und Frankfurter.

Um die Städtischen Kliniken weiterhin in kommunaler Trägerschaft zu halten und weiterhin die hervorragenden medizinischen Leistungen anbieten zu können, ist es jedoch unabdingbar, das Defizit abzubauen. Auf diesem Weg sind die Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst ein gutes Stück vorangekommen. Sollten jedoch keine weiteren Schritte eingeleitet werden, droht durch die zusätzlichen Belastungen ein weiterer Anstieg des Jahresverlustes aus dem Geschäftsbetrieb von bis zu 18 Mio. € per annum im Jahre 2013. Dies ist durch die Stadt Frankfurt am Main nicht mehr tragbar. Die dauerhafte Übernahme der in Zukunft stark steigenden Verluste aus dem laufenden Betrieb wird den Haushalt der Stadt Frankfurt am Main in kurzer Zeit überfordern. Sie wird überdies auch aus wettbewerbsrechtlicher Sicht in Frage gestellt. Auf Dauer ist es nicht systemgerecht, die Einsparungen für die stationäre Versorgung im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung und die Lücken im Krankenhausinvestitionsbudget durch kommunale Steuermittel für das eigene Krankenhaus gegen zu finanzieren.

Aus Sicht des Magistrats bestehen in den Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst noch Spielräume zur deutlichen Verbesserung der Wirtschaftlichkeit des Krankenhausbetriebs durch Verbesserung der Effizienz. Auf diese Weise können zusätzliche Kapazitäten zur Versorgung von mehr Patientinnen und Patienten und zur deutlichen Verbesserung der Einnahmesituation geschaffen werden. Konnten die Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst im Jahre 2002 noch 36.049 Patientinnen und Patienten behandeln, so waren es 2005 nur noch 30.658. Ein Teil der Patientinnen und Patienten konnten bis 2007 wieder zurück gewonnen werden (31.469). Um ein ausgeglichenes Ergebnis erreichen zu können, muss das Haus deutlich besser ausgelastet werden. Der hervorragende medizinische Ruf des Krankenhauses ist die Voraussetzung dafür, mehr Patientinnen und Patienten ans Haus zu binden. In Einzelbereichen kann die Erhöhung der Fallzahlen zudem für eine zusätzliche Spezialisierung und somit einer Verbesserung der Behandlungsqualität genutzt werden. Um eine Überlastung des Personals zu vermeiden und die Behandlungs- und Pflegequalität zu erhalten, müssen die Arbeitsabläufe verbessert und zusätzliche Doppelarbeit, etwa in der Dokumentation abgebaut werden. Kapazitätsbremsen, etwa durch Wartezeiten für Patientinnen und Patienten und das Personal auf Transporte, Operationen, Untersuchungen usw. müssen gelöst werden. Dazu sind etwa die Schnittstellen der einzelnen Bereiche einer Prüfung zu unterziehen und besser zu verknüpfen. Wo organisatorisch möglich und medizinisch begründbar, sind Zentren zu bilden und die zugehörigen Kliniken in Organisationseinheiten einzubinden.

Der Personalbestand des Ärztlichen Dienstes und des Pflegedienstes soll dabei weitgehend erhalten bleiben und nur geringfügig angepasst werden. Vergleiche mit anderen Krankenhäusern ähnlicher Größe und Struktur haben gezeigt, dass in den Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst vor allem in den Funktionsbereichen ein Personalüberhang zu verzeichnen ist. Durch sinnvolle Zusammenführung und verbesserte Nutzung der vorhandenen Kapazitäten kann eine Anpassung der Kosten des Funktionsdienstes und des Medizinisch-technischen Dienstes erreicht werden. Die notwendige Personalanpassung soll möglichst sozialverträglich gestaltet werden.

Gleichzeitig sind die Kosten für Sachbedarf auf den Prüfstand zu stellen. Durch einheitlichen Einkauf und Nutzung von Einkaufsgemeinschaften ist eine Reduzierung der Kosten zu erwarten.

Die folgenden Wirtschaftspläne sollen bis zum Jahr 2013 eine Verringerung des Defizits und im Jahre 2013 keinen Fehlbetrag mehr ausweisen.

Diese Ziele unterliegen einer rollierenden Planung. Sie bauen auf dem Erkenntnisstand Mai 2008 auf. Zukünftige ergänzende gesetzliche und sonstige Rahmenbedingungen sind fortlaufend in den Prozess zu integrieren.

Die Errichtung eines Neubaus ist eine der Voraussetzungen, um die Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst zukunftsfähig zu machen. Das Hessische Sozialministerium hat als für die Krankenhausfinanzierung verantwortliche Behörde die Summe von 120 Mio € von 143 Mio € Gesamtkostenschätzung (Stand 2006) als förderfähig und für die stationäre Versorgung der Bevölkerung notwendig im Sinne des Hessischen Krankenhausgesetzes anerkannt. Gleichzeitig hat das Land Hessen jedoch die Fördersumme auf 43 Mio. € festgesetzt. Die noch aufzubringenden 100 Mio. € können nicht aus dem Krankenhausbudget erwirtschaftet werden.

Die Kosten der nicht-förderfähigen Anteile, (z. B. Sozial-Pädiatrisches Zentrum, Cafeteria …) von derzeit geschätzt 23 Mio. € sind durch die Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst zu tragen. Die notwendigen Finanzierungsmittel sind aus dem laufenden Betrieb zu erwirtschaften und in die Sanierungsplanung mit einzustellen.

Der Magistrat wird der Stadtverordnetenversammlung einen Finanzierungsplan mit einer aktualisierten Kostenschätzung vorlegen.

Um im Wettbewerb bestehen zu können, brauchen die Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst mehr unternehmerische Selbständigkeit, als dies in der Rechtsform des Eigenbetriebs möglich ist. Wie von der der Stadtverordnetenversammlung am 23.2.2006 § 10875 beschlossen, ist der Eigenbetrieb in eine privatrechtliche Gesellschaft zu überführen. Der Magistrat bereitet diesen Rechtsformwechsel derzeit vor und wird zeitnah die Struktur der Gesellschaft zur Beschlussfassung vorlegen. Dieser Rechtsformwechsel wird die Bemühungen der Städtischen Kliniken Frankfurt am Main-Höchst, ein ausgeglichenes Ergebnis zu erzielen, mit vereinfachten und beschleunigten Entscheidungsstrukturen zusätzlich unterstützen.

D. Kosten:

Der Magistrat erwartet einen erheblichen Rückgang des Defizitausgleiches bis zur Beendigung des Zuschussbedarfs im Jahre 2013.

Nebenvorlage: Antrag vom 27.11.2008, OF 1015/6