Prozesse im Planen und Bauen optimieren: Beschleunigung der Planung

1. Kommunaler Ablaufplan/Beschleunigung Planungs- und Baufinanzierung

In der Summe dauert ein Bauprojekt in Frankfurt je nach Größe und Komplexität sieben bis zehn Jahre bei Einhaltung der Regelverfahren. Davon sind nur etwa drei bis fünf Jahre Planung und Bauabwicklung. Seit Einführung des kommunalen Ablaufplanes (Bauwerksrichtlinie) vor etwa 35 Jahren sind zusätzliche europarechtliche Regularien für Haushalts- und Vergaberecht eingeführt worden, die die Abwicklung von öffentlichen Bauprojekten erschweren. Der Stadtverordnetenbeschluss vom 26.01.2017, § 940, M 233 (Schulbau beschleunigen), und dessen Umsetzung haben gezeigt, dass eine schnellere Umsetzung in der Stadt Frankfurt möglich ist, wenn die zahlreichen stadteigenen Vorschriften ausgesetzt bzw. angepasst werden und die Finanzierung gewährleistet wird. Der Magistrat begrüßt die Anregung, die Vereinfachungen der Schulbaubeschlüsse (Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung vom 26.01.2017, § 940, M 233, sowie vom 19.09.2024, § 5161, M 95) bei der Neuaufstellung eines neuen Kommunalen Ablaufplanes zu berücksichtigen und auch auf andere Bauvorhaben zu übertragen.

Hierzu gehören die Haushaltsanmeldung auf Grundlage einfacher Kostenschätzungen, die unterbrechungsfreie Planung und die vorgezogene Finanzierung von Teilprojekten/Vorabmaßnahmen.

Der Kommunale Ablaufplan selbst stellt aber nur die Abwicklung dar und beinhaltet nicht die Vorschriften/Beschlüsse selbst. Die folgenden Änderungsvorschläge müssen deswegen auch parallel in den anderen städtischen Regularien Niederschlag finden. Hierzu können u.a. die Bewirtschaftungsrichtlinie, die Vergabeordnung, die Revisionsordnung oder die Abgrenzungsrichtlinie gehören.

Beschleunigungsvorschläge

a.

Eine Parallelisierung von Vorgängen wird grundsätzlich durch den Magistrat begrüßt. Möglich wird dies aber erst dann, wenn auf Teile der zahlreichen Freigabeprozesse für Ablaufschritte durch die verschiedenen Ämter und Gremien verzichtet werden kann.

b.

Die Freigabe von Planungsmitteln sowie Raumprogrammbeschlüsse durch den Magistrat bewirken mehrere Monate Wartezeit. Teils muss dazu sogar der neue Haushaltsbeschluss abgewartet werden, um erste Planungsmittel für ein beabsichtigtes Projekt zu erhalten. Aus Sicht des Magistrats würde die Freigabe von Planungsmitteln auf Ämterebene in Abstimmung mit dem verantwortlichen Dezernat zu einer deutlichen Beschleunigung führen. Der Bau nach beschlossenem Planungsrahmen und damit Verzicht auf Beschlüsse individueller Raumprogramme würde den Prozess weiter beschleunigen.

c.

Die Vergabe von Planungsleistungen muss für alle größeren Maßnahmen europaweit erfolgen. Die Regularien sind in der Vergabeverordnung (VgV) und Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkung (GWB) festgelegt. Zusätzlich zu diesen Vorgaben gibt es aber noch stadtintern weitere Beschluss- und Prüfinstanzen. Diese führen dazu, dass oft ein Jahr benötigt wird, um überhaupt ein Planungsteam zusammenzustellen und mit der Planung zu beginnen. Durch die Reduzierung des Workflows auf die gesetzlichen Vorgaben und eine amtsinterne Abwicklung der Vergabeverfahren könnte die Vergabephase für Planungsleistungen wesentlich verkürzt werden.

d.

Die Freigabe der Baumittel (Bau- und Finanzierungsvorlage) dauert häufig ebenfalls mehrere Monate, teils auch mehr als ein Jahr ab Fertigstellung der Planung. Gründe sind die Prüfprozesse der Ämter und Gremien und häufig auch die Klärung der Nachfinanzierung, da die ermittelten Kosten durch die lange Gesamtprojektlaufzeit und damit verbundenen Baukostensteigerung angepasst werden müssen (Querdeckung). Durch eine jährliche Anpassung der Haushaltsmittel an die Baukostensteigerung bei verzögerten Projektbeauftragungen können diese Probleme minimiert werden.

e.

Die Vergabe von Bauleistungen erfolgt im Regelfall gewerkeweise. Die Regularien des Vergaberechts (GWB, VBO) führen dazu, dass die Stadt Frankfurt am Main nur sehr langsam reagieren kann, wenn ein beauftragtes Unternehmen z.B. wegen Insolvenz oder mangels Kapazitäten die Leistungen nicht erbringen kann. Die Bauzeit verlängert sich dadurch deutlich. Für Neubauten sollte daher stärker geprüft werden, ob andere Vergabeformen genutzt werden können, die auf solche Probleme schneller reagieren. Für die zahlreichen Sanierungen empfiehlt das Amt für Bau und Immobilien (ABI), auf Grund der höheren Komplexität und des Nachtragsrisikos, weiterhin die gewerkeweise Ausschreibung, womit auch die Interessen kleiner mittelständischer Unternehmer berücksichtigt wären.

f.

Maßnahmen zur Herstellung von baulichen Rettungswegen, Aufzügen oder energetischen Sanierungen sind im Regelfall investive Maßnahmen. Für investive Maßnahmen sind Haushaltsmittelanmeldungen erforderlich. Zur Beschleunigung sollten die Haushaltsmittelanmeldungen nicht als Einzelprojekt, sondern gebündelt als Programme erfolgen.

1. Gruppenbildung/Bündelung von Projekten

Die Zusammenlegung von Projekten wurde bisher dann angewendet, wenn serielle Bauweisen umgesetzt werden sollten (Programm für sechs Kitas) oder wenn eine gegenseitige Deckungsmöglichkeit gewünscht war (Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung vom 26.01.2017, § 940, M 233, sowie vom 19.09.2024, § 5161, M 95).

Eine Gruppenbildung bzw. Bündelung von Projekten, die eine Querfinanzierung zulässt, ist ein positiver Ansatz. Schulbauprojekte würden sich als Pilotprojekt eignen. Bei Bauprogrammen, als Grundlage von Beschlüssen, ist in der Erfahrung des Amtes für Bau und Immobilien jedoch auch mit langer fachlicher und politischer Abstimmungszeit bei der Programmaufstellung zu rechnen.

Risiken sind beispielsweise ein geänderter Bedarf, noch nicht vorhandene Grundstücke oder das Planungs- bzw. Baurecht. Diese können eine Paketbildung verzögern oder Einzelprojekte verteuern. Daher sollten bei der Paketbildung spätere Anpassungen möglich sein und Risikozulagen eingepreist werden.

Aus Sicht des Amtes für Bau und Immobilien erscheint es auch eine sinnvolle Option, eine grundsätzliche Querdeckungsfähigkeit in den Dezernatsbudgets zu ermöglichen, insofern das Haushaltsrecht dies zulässt.

1. Digitalisierung

Derzeit werden im ABI sowohl die Baumanagements- als auch die Facility-Management-Software (insgesamt CAFM) neu implementiert. Hieraus werden auch neue Synergien und eine Verbesserung der Berichtsmöglichkeiten erwartet. Durch die Digitalisierung können jedoch auch die städtischen bzw. politischen Abstimmungen durch die verschiedenen Ausschüsse beschleunigt werden. In Abstimmung mit dem Revisionsamt kann außerdem die bereits erfolgte Digitalisierung zu einer Beschleunigung der Durchführung von Prüfungen und Berichtsabstimmungen führen.

1. Pilotprojekt für einen optimierten Kommunalen Ablaufplan

Der Vorschlag wird begrüßt, es wird jedoch darauf hingewiesen, dass Bauprojekte in der Aufstellung von Planung und Finanzierung mehrere Jahre in der Umsetzung brauchen. Deswegen würde ein Pilotprojekt als Bedingung den Beschluss eines neuen Ablaufplanes und die Optimierung der Prozesse erheblich verzögern. Die Aufstellung eines neuen kommunalen Ablaufplans ist komplex und zeitaufwendig, da auch die zugrundeliegenden städtischen Regularien angepasst werden müssen, deswegen sollte dies aus Sicht des Magistrats baldmöglichst veranlasst werden.

1. Onlineportal für Berichtwesen über Maßnahmen mit frühzeitiger Mittelbereitstellung

Nach Kenntnisstand des Magistrats arbeiten andere Städte (z.B. München) mit dem Delegieren der Bauprojektbeschlüsse vom Parlament auf die Magistratsebene und gleichzeitiger jährlicher Berichterstattung in Zusammenarbeit mit der Kämmerei. Dies ist aus Sicht des Amtes für Bau und Immobilien ebenfalls in Frankfurt vorstellbar, auch mit Berichterstattung über ein Onlineportal und kann zu einer wesentlichen zeitlichen Einsparung, damit wesentlich beschleunigter Umsetzung und damit auch Mittelabfluss führen.

Des Weiteren: Zur Schaffung aller Voraussetzungen im Planungsprozess müssen die über das Amt für Bau und Immobilien hinaus notwendigen städtischen Akteure wie bspw. das Stadtplanungsamt zur Schaffung des Planungsrechtes bzw. zur Prüfung ob die Änderung bestehenden Planungsrechtes notwendig ist, dem Amt für Straßenbau und Erschließung zur Prüfung der verkehrlichen Erschließung, der Stadtentwässerung etc. rechtzeitig durch das Amt für Bau und Immobilien eingebunden werden, dort müssen genügend Personalkapazitäten vorhanden sein und Projekte im Schulbau entsprechend priorisiert bearbeitet werden. Das Stadtschulamt als Auftraggeber ist selbstverständlich grundsätzlich im Prozess beteiligt.

Fazit: Mit einer umfassenden, ressortübergreifenden Entschlackung kommunaler Vorgehen und Abläufe wäre eine Beschleunigung kommunaler Bauprojekte (inkl. Neubauten) rechtssicher im Umfang von drei Jahren möglich. Dies würde eine ressortübergreifende Initiative erfordern.