IHK-Studie zum Wirtschaftsstandort Frankfurt

Bericht des Magistrats vom 05.11.2004, B 713

Betreff:

IHK-Studie zum Wirtschaftsstandort Frankfurt

Vorgang:

Beschl. d. Stv.-V. vom 13.05.2004, § 7249

- NR 1307 GRÜNE -

1. Wie bewertet der Magistrat die Situation des Wirtschaftsstandortes Frankfurt / Rhein-Main unter Berücksichtigung der vorliegenden Untersuchungen?

Es ist erfreulich, dass Frankfurt und der Wirtschaftsstandort FrankfurtRheinMain in nahezu alle nationalen und internationalen Standortuntersuchungen und -vergleiche einbezogen wird und dabei hervorragende Plätze einnimmt. Versucht man, die Tendenzen in der Vielzahl der jährlichen Untersuchungen zusammenfassen, so fallen nationale Vergleiche eher kritischer aus[1] als internationale Analysen, die die besonderen Standortvorteile Frankfurts besser erkennen und bewerten, andere deutsche Städte mit ihren Wirtschaftsregionen jedoch eher als weniger wichtig betrachten. Diese internationale Aufmerksamkeit ist keinesfalls selbstverständlich, da Frankfurt nach Einwohnerzahl und Gebiet als "kleine“ Wirtschaftsmetropole gilt, sowohl im Vergleich zu anderen europäischen[2], als auch zu anderen, außereuropäischen Zentren. Selbst im Konzert der 14 größten deutschen Städte[3] nimmt Frankfurt nach Gebiet und/oder Einwohnerzahl hinter Berlin, Hamburg, München und Köln nur einen vorderen Mittelplatz ein. In Kenntnis dieser Größenunterschiede, die sich natürlich auch in den absoluten Zahlen der jeweils lokalen Wertschöpfung niederschlagen, ergibt sich die anerkannte Bedeutung des Wirtschaftsstandortes Frankfurt daher nicht so sehr aus der Größe an sich, als vielmehr aus der Wirtschaftsstruktur, der hervorragenden Qualität der Standortfaktoren und der im Vergleich ausgeprägten Dynamik.

In Analysen, die gebietsbezogen den Grundsätzen volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen ("VGR“) folgen und sich vor allem in mehrjährigen Zeitreihenvergleichen auf die sog. Entstehungsseite[4] stützen, erreicht Frankfurt im Vergleich mit anderen deutschen und europäischen Zentren Spitzenwerte. Auch die aus standardisierten, meist jährlich wiederholten Umfragen und Analysen abgeleiteten Feststellungen und Einschätzungen zu wesentlichen Standortfaktoren weisen für Frankfurt hervorragende Positionierungen auf. Diese, meist international ausgerichteten Untersuchungen zeigen für Frankfurt im Konzert der europäischen Zentren nach London und Paris, jedenfalls aber vor allen anderen deutschen Großstädten, Spitzenwerte auf. Viele, vor allem internationale Beobachter sprechen daher von Frankfurt als der einzigen deutschen "globalen“ Stadt.

In beauftragten oder aus besonderem Anlass erstellten, meist nationalen Einzelstudien, die häufig Einzelsektoren des Wirtschaftsgeschehens herausgreifen und nach einem nicht immer nachvollziehbaren Gewichtungs-, Punkt- oder Bewertungssystem interpretieren, werden einige Städte oder – nicht zwangsläufig großstädtische – Regionen vor allem prognostisch gelegentlich für besonders "dynamisch“ oder "zukunftsorientiert“ gehalten. Solche Untersuchungen sehen Frankfurt an unterschiedlichen Positionen der jeweils gebildeten Vergleichsskalen. Prognostische Untersuchungen und Einschätzungen beanspruchen regelmäßig den höchsten Aufmerksamkeitsgrad. Mal wird dieser oder jener Branche oder Teilaktivität eine besondere Zukunftsbedeutung, Innovationskraft oder Schlüsselstellung beigemessen, mal sind es einzelne Standortfaktoren, deren strategische Bedeutung sich in der Zukunft verstärke oder relativiere. Solche, manchmal meinungs- oder interessengeleitete Darstellungen werden auch im Magistrat, unabhängig von der jeweiligen Platzierung, mit Aufmerksamkeit verfolgt. Neben den Schwierigkeiten jedweder Prognosen weisen solche Darlegungen jedoch häufig eine unzureichende Verknüpfung mit den Fundamentaldaten der Gegenwart auf und geben selbst bei zweifelhafter, aber unterstellter Richtigkeit der Prognose zu Teilsegmenten der Wirtschaft nur unzureichend Auskunft über die für wahrscheinlich gehaltene Entwicklung der übrigen Wirtschaftsbereiche und der Entwicklung der lokalen Wirtschaft insgesamt. Je nach Ansehen und Kommunikationsintensität der Autoren oder der Auftraggeber kann allerdings die auch in der Wirtschaft wichtige psychologische Wirkung bei der Meinungs- und Imagebildung nicht außer Betracht bleiben. In diesem Zusammenhang können auch sog. Imagestudien Bedeutung erlangen. Es kommt für die Entwicklung eines Standortes offenkundig nicht nur auf die Qualität der einzelnen Standortfaktoren und das datenbelegte Wirtschaftsgeschehen, sondern bei sich verschärfender Wettbewerbssituation auch darauf an, wie diese in den beteiligten oder interessierten Verkehrskreisen wahrgenommen oder mitgeteilt werden.

In der für Frankfurt wichtigen Sicht international operierender Unternehmen und Beobachter werden Zentralität, Lage, Marktgröße und Kundennähe übereinstimmend als größte Standortvorteile hervorgehoben, meist gleichrangig mit der Infrastruktur, vor allem der Verkehrsinfrastruktur innerhalb der Stadt (Straßen, ÖPNV) und nach außen (Position im System der Bahn und der Autobahnen, Flughafen u.a.); dabei wird der mit der Lage verbundene Verkehr nahezu ausnahmslos als standorttypisch akzeptiert [5] . Auch die Internationalität der Stadt (Mitarbeiter, Kunden, Unternehmen/Institutionen, Schulen) wird allgemein als Vorteil und besonderes Merkmal eingestuft. Die vorgebliche "Bankenlastigkeit“ oder Finanzdienstleistungsverdichtung wird vereinzelt kritisch hinterfragt, aber in der internationalen Einschätzung insgesamt als ausgesprochener Standortvorteil und im Übrigen eher als Wahrnehmungsschwierigkeit konkurrierender Standorte oder von Teilen der Medien gesehen. [6] Während für temporär nach Frankfurt delegierte Mitarbeiter das deutsche Individualeinkommenssteuerrecht als eher ungünstig empfunden wird, wird die "Wirtschaftsmetropole der kurzen Wege“ als guter Geschäftsort und als durchaus angenehmer Arbeitsort mit einem attraktiven Umfeld und Umland angesehen. Gelegentliche Vorbehalte deutscher Mitarbeiter aus anderen Landesteilen stoßen eher auf Unverständnis.

Angesichts der Vielzahl der Veröffentlichungen berichten Magistrat und Wirtschaftsförderung Frankfurt GmbH, vor allem im Wirtschaftsausschuss, fortlaufend über wesentliche Untersuchungsergebnisse, aber auch über einschlägige Kongresse, Fachtagungen und Branchenäußerungen.

Die eher zunehmende Zahl der nationalen Untersuchungen zu verschiedenen großstädtischen Zentren steht in einem bemerkenswerten Gegensatz zu dem gesamtwirtschaftlichen Befund einer anhaltenden Wachstumsschwäche, deren Ursachen als bekannt vorausgesetzt werden. [7] [8] Festzuhalten ist auch, dass die 14 größten städtischen Zentren in ihrer Gesamtheit im Vergleich zu den eher geringer verdichteten Räumen in der letzten Dekade nicht an relativer Wirtschaftsleistung gewonnen haben.

Das für die IHK erstattete Gutachten bestätigt – aus allgemein zugänglichen Zahlen abgeleitet und daher wenig überraschend – die hervorragende Positionierung Frankfurts im Vergleich zu anderen deutschen Großstädten. Außerdem referiert es zutreffend in einer Auswahl deutscher Großstädte u.a. die sich erheblich verschärfende Konkurrenzsituation, so dass auch Frankfurt vor dem Hintergrund der eigenen Standortvorteile die Entwicklung ständig überprüfen muss, um vorhandene Chancen zu wahren und zu mehren.

1. Welche Kritikpunkte in der von Peter Ring durchgeführten Studie sieht der Magistrat als besonders gravierend an und mit welchen Maßnahmen will der Magistrat gegebenenfalls Abhilfe schaffen?

Es ist für Auftragsuntersuchungen und Prognosen durchaus typisch, dass es Kritikpunkte an und aus den Studien gibt.

(a) Methoden, Untersuchungssystematik

Für Aufbau, Eingrenzung des Untersuchungsgegenstands, Schwerpunktbildung und Methodenwahl schuldet ein Auftragnehmer Auskunft gegenüber dem Auftraggeber und nicht gegenüber den übrigen Lesern.[9] [10]

Obwohl es für Frankfurt, auch aufgrund der internationalen Bezüge, nicht unbedingt nachteilig ist, ist eine wesentlich auf "überregionale Dienstleistungen“ abstellende "strategische“ Branchen- oder Sektoralbetrachtung eher kritisch zu sehen. Die damit nahegelegte Wertung ist wirtschaftsferner als die Feststellung "all business is local“, die natürlich ebenfalls eine Verkürzung darstellt. Während sektorale Betrachtungen – so auch hier – durchaus Interesse beanspruchen, erhöhen sie die ohnehin vorhandenen Schwierigkeiten von Prognosen, wenn sich in einem Gebietsvergleich die Gesamtzahlen nicht auf 100% addieren und zur Entwicklung der anderen Sektoren keine prognostische Aussage getroffen wird. Zur Einschätzung der wirtschaftlichen Entwicklung eines Gebiets sind jedoch die Zahlen aller Unternehmenssektoren für die Gesamtbeurteilung letztlich unverzichtbar.[11]

Wie bei allen statistischen Auswertungen beziehen sich Aussagen und Folgerungen immer nur auf abgeschlossene Zeiträume, sind also vergangenheits-, und nicht zukunftsgerichtet. Die eingeschränkte, z.B. die Arbeitsplatzentwicklung nicht voll, weil allein auf die sozialversicherungspflichtig Beschäftigten abstellend, ausschöpfende Auswertung, soll "zumindest Rückschlüsse auf die Wertschöpfung“ zulassen, obwohl dies nicht nachvollziehbar erläutert wird.[12]

In einem wachstumsorientierten Städte- oder Regionalvergleich wird es aktuell und prognostisch gerade darauf ankommen, ob und wie das relevante Gebiets-BIP sich entwickelt, d.h. welche Wertschöpfungen in allen einzelnen Sektoren und Branchen erzielt werden oder zukünftig mutmaßlich erzielbar sind. Denn es sind primär die jeweils erzielten Wertschöpfungen in den Einzelbereichen und insgesamt, die das Wachstum oder die Reduzierung der Beschäftigung kurz-, mittel- und langfristig bestimmen.[13]

(b) Untersuchungsergebnisse, Inhalte

Obwohl die Einschätzungen, Bewertungen, Folgerungen, Meinungen und Prognosen – im Ergebnis zutreffend oder nicht – teilweise keine nachvollziehbare empirische Basis oder keine Fundierung in den mitgeteilten Daten haben, kann das Gutachten in mehreren Bereichen dennoch erhebliches Interesse beanspruchen und Einsichten vermitteln. Das betrifft vor allem die lokal beeinflussbaren - oder zumindest mitbeeinflussbaren - Standortbedingungen und Entwicklungen. Das gilt aber auch für die – soweit nachvollziehbar, nicht standardisierten und insoweit unwissenschaftlichen – Direktbefragungen und deren mitgeteilte Ergebnisse, die dennoch durch die Wiedergabe von Haltungen, Einstellungen, Einschätzungen und Wahrnehmungen Realitäten abbilden.

Zu den lokal beeinflussbaren oder mitbeeinflussbaren Bedingungen gehören u.a.:

- Ausbaunotwendigkeit des Flughafens und der neuen Wartungshalle

- Weitere Verstärkung und – zumindest ideelle – Förderung der Forschungs- und Ausbildungskapazitäten, vor allem in den für Frankfurt besonders wichtigen Wirtschaftszweigen; Kompetenzverstärkung in Fremdsprachenfertigkeiten

• - Förderung junger Unternehmen und der Selbständigenkultur

- Noch stärkere Wahrnehmung und Anerkennung der für Frankfurt bedeutsamen Branchen und Segmente außerhalb des Finanzdienstleistungsbereichs

- Verbesserung der "Bestandspflege“ bezüglich der Unternehmen und Entscheidungsträger, vor allem im unmittelbaren Umland

- Eine über das Handwerk hinausgehende Folgerung aus der Tatsache, dass in Deutschland nahezu 2/3 der Beschäftigung im KMU-Bereich besteht und entsteht.

- Verfügbarkeit adäquaten Wohnraums, Veränderungen und Akzentuierungen in der Wohnraumplanung

- Überprüfung und Praxisorientierung bei der Anwendung von Regeln und Grundsätzen unter Berücksichtigung des Standortwettbewerbs

- Kundenorientierung und Bürokratieabbau in öffentlichen Verwaltungen

- Verstärkte Imagepflege nach innen und nach außen

Das Gutachten bestätigt zu vielen Punkten die Ergebnisse der früheren DIHK-Umfrage und die Richtigkeit der gewählten Veränderungsansätze, die vor allem durch die Unterstützung von, und in Kooperation mit, Institutionen (Kammern, Land, Universität, Fachhochschulen) und beteiligten Verkehrskreisen und Initiativen weiterverfolgt werden. Zu einigen der nicht erschöpfend wiedergegebenen Punkte ist jedoch die Stadt als Gebietskörperschaft selbst gefragt.

1. Welche Schritte unternimmt der Magistrat, um die Verwaltung in die Lage zu versetzen, Wirtschaftsunternehmen flexibler und kundenfreundlicher betreuen zu können?

Zur Verbesserung der Außendarstellung des Wirtschaftsraums FrankfurtRheinMain unterstützt der Magistrat aktiv die Bemühungen um ein gemeinsames Standortmarketing.

Weitere Anregungen und Kritikpunkte können im engeren Sinne als verwaltungs- und gremienorientiert aufgegriffen und verbessert werden:

(a) Die vielfach geäußerten Wünsche nach mehr "Kundenfreundlichkeit“ und Flexibilität betreffen weniger den persönlichen Umgang als vielmehr die inhaltliche Seite. Unternehmen verbinden damit vernünftigerweise nicht die Erwartung, dass in ihrem Sinne gegen verbindliche bundes- oder landesrechtliche Vorschriften verstoßen werden soll, dass aber in Einzelfällen ein mögliches Ermessen und Beurteilungsspielräume zugunsten der Wirtschaftsbürger ausgeübt werden. Wenn der Verwirklichung eines Wunsches zwingende Gründe entgegenstehen, ermuntert der Magistrat ein Verhalten, wonach der Wirtschaftsbürger eine Beratung erfährt, was geht und wie es geht, um den Anliegen im Rahmen zwingender Regeln möglichst nahe zu entsprechen. Bei der Verwirklichung des Wunsches nach schnelleren Entscheidungen erweist sich gelegentlich auch die Angst vor Fehlentscheidungen als Hemmnis, das ebenfalls abzubauen ist.

(b) Die in einigen Bereichen auch von Außenstehenden bestätigten positiven Veränderungen müssen verbreitert und verstärkt werden. In städtischen Behörden, Betrieben und Eigengesellschaften ist nicht nur das Verständnis um wirtschaftliche Zusammenhänge weiter zu fördern, sondern auch das Wissen um die sich verschärfende Konkurrenzsituation zwischen den großstädtischen Standorten. Die Fähigkeit, pragmatisch Hindernisse zu beseitigen und die Beschleunigung der Verfahren können in dieser veränderten Lage entscheidende Investitions- und Wachstumsvorteile bringen. Der Magistrat hält die skizzierten Grundanliegen für berechtigt und hat bereits vor einiger Zeit Prozesse zur Verbesserung eingeleitet. Die Erfahrungen auch anderer Städte zeigen jedoch, dass Änderungen von Einstellungen, Haltungen und Stilen nur sehr eingeschränkt kurzfristig durch Anweisungen herbeizuführen sind und dass die Einwirkung durch Wissensvermittlung und Verständnis zwar mühsamer, aber letztlich effektiver ist.

(c) Alle Studien belegen die inzwischen sehr starke internationale Prägung Frankfurts als besonderen Standortvorteil, auf den sich Erwerbstätige einstellen sollten. Obwohl die Verwaltungssprache Deutsch ist und bleibt, muss die Fremdsprachenkompetenz, vor allem in Englisch, auch bei städtischen Bediensteten verbreitert werden. Zweckentsprechende Ansätze werden entwickelt.

(d) Die teilweise bereits erfolgreichen Bemühungen um eine Verkürzung und Einheitlichkeit der Verfahren und Wege mit Außenwirkung zur Milderung negativer Effekte der großstadttypischen Arbeitsteiligkeit der beteiligten Stellen und Ämter werden zumindest in investitions- und wirtschaftsrelevanten Fragen weiter ausgebaut.

(e) In einer Zeit gesamtwirtschaftlicher Wachstumsschwächen und eines erhöhten Wettbewerbsdrucks ist die Herstellung von Marktbedingungen besonders wichtig. Ein Standort, der nicht geben kann oder will, was der Kunde/Investor nachfragt, aber an anderen Standorten erhält, wird das Nachsehen haben. Hier ist nicht nur die Verwaltung, sondern sind auch die Gremien zur Überprüfung und Differenzierung aufgerufen. Dies kann z.B. eine pragmatisch orientierte Parkraumpolitik oder auch eine Modifizierung der Parkplatzablösepflicht für neue Vorhaben bedeuten.

(f) Als nicht bedarfsgerecht wird die Wohnraumsituation auch von vielen Mitarbeitern der Frankfurter Unternehmen eingeschätzt, die breit in das Umland drängen. In einem längerfristigen Prozess ist es der Ehrgeiz aller Konkurrenzstandorte, auch und gerade die Erwerbsbevölkerung in einem repräsentativen Querschnitt als Wohnbürger innerhalb der Stadtgrenzen abzubilden.

(g) Schwierig ist eine angemessene Reaktion auf die im Gutachten gespiegelte Unzufriedenheit und Standortkritik mehrerer im unmittelbaren Umland angesiedelter Unternehmen und eines Teils ihrer Entscheidungsträger. Die Stadt als politische Einheit ist zwar nicht "zuständig“ für solche Unternehmen, die jedoch trotzdem für die Frankfurter Wirtschaft bedeutsam sind, deren Mitarbeiter teilweise sogar in Frankfurt wohnen, deren Entscheidungsträger zur Imagebildung des Standorts beitragen, teilweise sich in der Stadt fördernd betätigen und auch Verantwortung in kulturellen Einrichtungen und Stiftungen übernehmen. Unabhängig von Finanzausgleichsfragen und Regionaldebatten setzt der Magistrat mit nie nachlassendem Optimismus Gespräche mit Gebietskörperschaften des Umlands, Kammern und anderen Akteuren fort, die über hoffnungsvolle punktuelle Ansätze hinausgehend eine verbesserte praktische Zusammenarbeit anstreben, die auch die partiell kritischen Wahrnehmungen der vorgenannten wichtigen Gruppe noch stärker positiv aufgreifen soll.

(h) Teilweise überraschend werden wesentliche "weiche“ Standortfaktoren der Stadt und der Region FrankfurtRheinMain im Kreis der Befragten eher kritisch aufgenommen. Teilaspekte betreffen weniger einzelne Verwaltungszweige oder die systematische Wirtschafts- oder Tourismusförderung als vielmehr die Stadt und die Institutionen insgesamt. Frankfurt und die Region FrankfurtRheinMain zeichnen sich objektiv durch eine große Vielfalt und Qualität in den Bereichen Kultur, Freizeit und Wissenschaften aus, die zwar international, aber nicht in allen Verkehrskreisen so wahrgenommen wird. Auch wenn zu berücksichtigen ist, dass gerade im Dienstleistungssektor die Entfernungen der Pendlerströme, auch im Management, eher zunehmen (aber noch nicht die Wegezeiten von London oder New York erreichen, wo drei Stunden täglicher Fahrzeit nicht exotisch sind), bleibt festzuhalten, dass die Erwerbstätigen in Frankfurt und FrankfurtRheinMain, nicht in ausreichendem Maße von den Angeboten erreicht werden. Der Magistrat wird mit anderen Akteuren bemüht sein, die zutage getretenen Kenntnislücken zu schließen.

Nebenvorlage: Antrag vom 13.01.2005, NR 1663