Konzept zur Reduzierung von Glücksspielgelegenheiten

Bericht des Magistrats vom 29.08.2011, B 339

Betreff: Konzept zur Reduzierung von Glücksspielgelegenheiten Vorgang: Beschl. d. Stv.-V. vom 11.11.2010, § 8851 - NR 1890 FAG - Der Magistrat teilt die Auffassung, dass die Zunahme von Spielhallen, Wettbüros und Casinos im Stadtgebiet in Einzelfällen zu Beeinträchtigungen im Umfeld dieser Einrichtungen führt bzw. führen kann. Zurückgewiesen wird allerdings die Auffassung, dass diese Einrichtungen im "Wildwuchs", ohne jede Steuerung durch den Magistrat entstünden. Der Magistrat hat vielmehr das ihm zur Verfügung stehende Instrumentarium geprüft und bringt es strukturiert zur Anwendung. Die zur Verfügung stehenden bundes- und landesrechtlich definierten Grundlagen zur Steuerung von Spielhallen hält der Magistrat unter Verweis auf die folgenden Ausführungen und das derzeit in Vorbereitung befindliche Hessische Spielhallengesetz für ausreichend. Mit der Einrichtung eines ressortübergreifenden, regelmäßigen Arbeitskreises und in der Anwendung bestehenden Rechts verfügt der Magistrat damit über ein Handlungskonzept zur Steuerung neuer Spielhallen. Es sei darauf hingewiesen, dass dem Magistrat hingegen eine Ermächtigungsgrundlage zur aktiven Reduzierung zulässigerweise betriebener und genehmigter Spielhallen nicht zur Verfügung steht. Baurecht Zunächst bietet das geltende Baurecht Steuerungsmöglichkeiten zur Beschränkung oder zum Ausschluss von Spielhallen. Der Bundesgesetzgeber definiert Spielhallen, Wettbüros und Casinos unter dem Überbegriff der so genannten Vergnügungsstätten als grundsätzlich zulässige und über das Bauplanungsrecht steuerbare Art der baulichen Nutzung in der Baunutzungsverordnung (BauNVO), so dass die Gemeinde zu einem flächigen Ausschluss von Spielhallen nicht ermächtigt ist. Damit verbieten sich entsprechende stadtweit limitierende Bebauungspläne. Der Zulässigkeitskatalog der BauNVO in den §§ 2 bis 11 steuert u. a. die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten und damit auch Spielhallen bezogen auf unterschiedliche Baugebietstypen und berücksichtigt dabei auch die von einer Spielhalle potenziell ausgehende Störung anderer, möglicherweise schutzbedürftiger Nutzungen. § 1 BauNVO eröffnet der Gemeinde darüber hinaus die Möglichkeit, über den Festsetzungskanon einzelner Bebauungspläne eine feinere Steuerung der Zulässigkeit von Spielhallen vorzunehmen, diese somit punktuell zu beschränken oder gar auszuschließen. Hiervon macht die Stadt Frankfurt am Main bereits Gebrauch. So erfolgte etwa im Bereich des Bahnhofsviertels eine Konzentration der Zulässigkeit von Spielhallen auf einen eng umgrenzten Bereich, um im Gegenzug in anderen Kerngebieten i.S.d. § 7 BauNVO diese Nutzung auszuschließen. Ähnlich verfolgt die Stadt Frankfurt mit ihren neueren Bebauungsplanverfahren für die Innenstadt den Ausschluss von Spielhallen in Bereichen, die überwiegend oder in Teilen dem Wohnen dienen. In diesem Sinne beabsichtigt der Magistrat auch weiterhin, in städtebaulich begründeten Einzelfällen eine Steuerung von Spielhallen über Bebauungsplanverfahren zu beantragen. Die bauplanungsrechtliche Einschränkung der Zulässigkeit von Spielhallen erfordert allerdings jeweils eine städtebauliche Begründung. Dabei darf durch einen Bebauungsplan nicht einem "sozialen Unwerturteil" gegen das Glücksspiel Ausdruck verliehen werden, sondern es müssen etwa die Sicherung der Attraktivität der Innenstädte oder auch eine Verhinderung von "Trading-Down-effekten" als legitime städtebauliche Ziele diese Einschränkungen rechtfertigen. Klarzustellen bleibt, dass bei Änderung von Bebauungsplänen den bereits vorhandenen, genehmigten Spielhallen Bestandsschutz zukommt. Mit der letzten Novellierung der Hessischen Bauordnung (Inkrafttreten 03.12.2010) sind gemäß § 2 Abs. 8 Nr. 9 c nunmehr Spielhallen mit mehr als 150 Quadratmeter Bruttogrundfläche (anstelle der bisherigen 100 Quadratmeter Nutzfläche) als Sonderbauten zu behandeln. Diese müssen regelmäßig ein Baugenehmigungsverfahren durchlaufen, was faktisch einen erweiterten Prüfumfang und damit ein erweitertes Potenzial an Versagungsgründen eröffnet. Letztlich erfordert auch die Anwendung der Stellplatzsatzung der Stadt Frankfurt am Main bei der Neuerrichtung von Spielhallen den Nachweis eines - gemessen an der Nutzfläche - realistischen Stellplatzangebotes, was insbesondere in verdichteten innerstädtischen Lagen durchaus zu Versagungsgründen führen kann. Steuerrecht Als fiskalisches Mittel der Gemeinde zur Beeinflussung des Angebotes an Glücksspielgelegenheiten ist grundsätzlich die Erhöhung der Vergnügungssteuer in der entsprechenden Satzung denkbar. Für eine Feinsteuerung im Hinblick auf die innerörtliche Ansiedlung ausgewählter Spielstätten fehlt es allerdings an der entsprechenden Rechtsgrundlage. Bei der Erhebung einer Steuer ist grundsätzlich zu beachten, dass diese nicht gegen die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz verstößt, indem sie den betroffenen Berufszweig wirtschaftlich "erdrosselt" und deshalb insoweit die Freiheit der Berufswahl unzulässig einschränkt. Durch Beschluss der Stadtverordnetenersammlung vom 25.02.2010 wurde mit der Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung einer Steuer auf Spielapparate, auf das Spielen um Geld oder Sachwerte und auf Vergnügen besonderer Art im Gebiet der Stadt Frankfurt am Main die Bemessungsgrundlage für die Besteuerung von Spielapparaten ab 01.01.2010 vom bis dahin geltenden Stückzahlmaßstab auf die Besteuerung nach der elektronisch gezählten Bruttokasse ohne einen Höchstbetrag umgestellt. Der Steuersatz beträgt 1. für Apparate mit Gewinnmöglichkeit bei Aufstellung in Spielhallen, in Gaststätten und sonstigen Aufstellorten 12 v. H. der Bruttokasse, 2. für Apparate ohne Gewinnmöglichkeit bei Aufstellung in Spielhallen, in Gaststätten und sonstigen Aufstellorten 6 v. H. der Bruttokasse. Bereits gegen diese Höhe des Steuersatzes wird aufgrund der Ausgestaltung der Satzung ohne Höchstbetrag und Verrechnungsmöglichkeit negativer Bruttokassen seitens der Automatenaufsteller in Widerspruchsbegründungen zu den Steuerfestsetzungen eine Erdrosselungswirkung geltend gemacht. Zwar hat der hessische Verwaltungsgerichtshof zwischenzeitlich in zwei Beschlüssen zu Anträgen auf vorläufigen Rechtsschutz im Zusammenhang mit einer anderen streitigen Frage der Erhebung der Spielapparatesteuer in der Nebenbegründung des Beschlusses den Steuersatz von 12% als nicht erdrosselnd erkannt, die Hauptsacheverfahren sind aber noch nicht gerichtsanhängig. Der Hessische Städtetag hat in einem Rundschreiben an die Mitgliedstädte vom November 2010 auch Ausführungen zur Steuerhöhe gemacht. Im Ergebnis wurde angeraten, die Steuerhöhe zunächst innerhalb des unstreitig sicheren Bereiches in Höhe von ca. 12 - 13% zu bemessen. Es wurde angeraten, weitere Erhöhungen nur vorzunehmen, wenn feststeht, dass eine erdrosselnde Wirkung nicht besteht. Ein höherer Steuersatz könne nur nach Verprobung anhand der Abrechnungen der Vorjahre empfohlen werden. Glücksspielgesetz Sowohl der Glücksspielstaatsvertrag der Bundesländer wie auch das bundesrechtlich normierte gewerbliche Spielrecht (konkret Spielverordnung) laufen Ende 2011 aus und werden derzeit evaluiert. Die Novellierung des Staatsvertrags und des Hessischen Glücksspielgesetzes ist allerdings noch nicht abgeschlossen. Darüber hinaus ist vor dem Hintergrund der jüngsten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 08.09.2010 zum deutschen Glücksspielrecht (C-316/07; C-46/08 u.a.) gerade die Diskussion insbesondere zur Kohärenz des Spiel-/Glücksspielrechts in Deutschland erneut entflammt. Der EuGH hat bestätigt, dass die Mitgliedsstaaten im Glücksspielbereich grundsätzlich frei sind, eigenständig über Regelungsmodelle (z.B. Monopol oder Konzessionssystem) und deren Ausgestaltung zu entscheiden. Dabei sei es auch nicht schädlich, wenn ein Bereich (z.B. Lotterien und Sportwetten) im Monopol bleibe und andere Bereiche (z.B. das Automatenspiel) abweichend geregelt seien. Allerdings betont der EuGH, dass in diesen Fällen seitens des Mitgliedsstaates eine kohärente und systematische Politik in Bezug auf die proklamierte Bekämpfung der Spielsucht verfolgt werden müsse. Insbesondere müsse der Mitgliedsstaat dann das Ziel der Suchtvorbeugung und des Spielerschutzes in allen Glücksspielbereichen gleichermaßen verfolgen. Der EuGH verlangt also vom deutschen Gesetzgeber, dass vergleichbarer Spielerschutz in allen Glücksspielsegmenten (horizontale Kohärenz) sichergestellt wird. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in seinen Entscheidungen vom 24.11.2010 (Az: 8 C 13.09; 8 C 14.09; 8 C 15.09, JURIS) zur Zulässigkeit von Sportwetten inhaltlich dem EuGH angeschlossen. Eine aktuelle Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs im Nachgang zu den Entscheidungen des EuGH und des Bundesverwaltungsgerichts als oberstem hessischen Verwaltungsgericht zum Hessischen Glücksspielgesetz liegt noch nicht vor. Es ist davon auszugehen, dass die zwischenzeitlich auch in der öffentlichen Wahrnehmung gestiegenen Anliegen und Ziele der Gesundheitsexperten im Sinne der Suchtprävention in die zu erwartenden Ergebnisse dieser Beratungen und Diskussionen zu den Vertrags- und Gesetzesnovellen sowie in künftigen Gerichtsentscheidungen mit einfließen werden. Der Magistrat der Stadt Frankfurt bringt diese Anliegen jedenfalls in die Arbeit der Fachausschüsse der kommunalen Spitzenverbände ein. Gaststättenrecht und Sperrzeitenverordnung Einfluss auf die Standortattraktivität von Spielhallen kann die Stadt Frankfurt ferner durch die Reduzierung der Öffnungszeiten auf der rechtlichen Grundlage des § 18 GastG i.V.m. §§ 3 und 5 der Hessischen SperrzeitVO vom 27.06.2001 (zuletzt geändert am 15.12.2009) nehmen und hat dies bereits getan. Mit Allgemeinverfügung vom 30.11.2010 wurde die Sperrzeit für Spielhallen und ähnliche Unternehmen i.S.d. § 33i Abs. 1 GewO in Frankfurt am Main allgemein verlängert. Die Sperrzeit beginnt danach um 23.00 Uhr und endet um 8.00 Uhr. Im Bereich Innenstadt und Bahnhofsviertel beginnt die Sperrzeit um 2.00 Uhr und endet um 11.00 Uhr. Gegen diese Verfügung wurde eine Vielzahl von Widersprüchen eingelegt, die noch im Einzelfall zu prüfen sind. Dem Magistrat als Erlaubnisbehörde steht bei der Entscheidung über die Erteilung gewerberechtlicher Spielhallenkonzessionen nach § 33i Gewerbeordnung kein Ermessen zu. Die Erlaubnis ist somit zu erteilen, sobald die Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind. Spielhallengesetz Derzeit befindet sich ein Entwurf für ein Hessisches Spielhallengesetz im landesrechtlichen Gesetzgebungsverfahren. Dieses Gesetz soll die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen in Hessen einheitlich regeln. Es sind danach im Hinblick auf die personen- und ortsgebundenen Anforderungen an die Erteilung der Spielhallenerlaubnis Einschränkungen zum Betrieb von Spielhallen vorgesehen, die über die baurechtlichen Steuerungsmöglichkeiten hinausgehen. Der Magistrat begrüßt die vorgesehenen Regelungen im Grundsatz. Im Einzelnen sind folgende Regelungen vorgesehen: - Mehrfachkonzessionen sind verboten, - Spielhallen müssen dauerhaft mittels Video überwacht werden, - Mindestabstand von 500 Metern zwischen Spielhallen, - Einschränkung der Werbung am Ort der Spielhalle, - Begrenzung des täglichen Betriebs von Spielhallen auf 16 Stunden, - Einführung von Spielsperren für Spielsüchtige. Es sei darauf hingewiesen, dass sich die vorgesehenen Beschränkungen der Anzahl von Spielhallen und deren Abstand untereinander (§3 Abs. 1 u. 2 SpielhallenG-E) nicht mit den bauplanungsrechtlichen Vorschriften deckt. Insofern kann es zu Situationen kommen, in denen eine Spielhalle auf der einen Seite baurechtlich zulässig ist und damit ein Genehmigungsanspruch besteht, auf der anderen Seite gewerberechtlich aufgrund der ortsgebundenen Anforderungen des SpielhallenG-E eine Betriebserlaubnis zu versagen ist. Sonstige Regelungen Neben den aufgeführten Regelungsmöglichkeiten bleiben den Behörden noch Maßnahmen nach dem Jugendschutzgesetz sowie die Wahrnehmung von straf- und strafprozessrechtlichen Befugnissen im Zusammenhang mit Geldwäsche und anderen kriminellen Delikten.