Eröffnungsbilanz der Stadt Frankfurt am Main zum 01.01.2007 - Stellungnahme des Magistrates zum Prüfbericht des Revisionsamtes

Vortrag des Magistrats vom 19.03.2010, M 51

Betreff: Eröffnungsbilanz der Stadt Frankfurt am Main zum 01.01.2007 - Stellungnahme des Magistrates zum Prüfbericht des Revisionsamtes Vorgang: l. Beschl. d. Stv.-V. vom 08.10.2009, § 6907 (M 154)

1. Die Eröffnungsbilanz wird in der mit dem M 108 vom 13.06.2008 vorgelegten Fassung festgestellt.
2. Es dient zur Kenntnis, dass die öffentlich-milden, selbständigen Stiftungen nach Mitteilung des HMdIuS vom 11.09.2008 nicht in der Kernbilanz der Stadt Frankfurt am Main auszuweisen und in Folge nicht in die Jahresabschlüsse der Stadt Frankfurt am Main aufzunehmen sind.
3. Es dient zur Kenntnis, dass der Empfehlung aus dem Prüfbericht des Revisionsamtes (M 154 vom 03.08.2009) zur Bewertung städtischer Grundstücke in der Eröffnungsbilanz (EÖB) der Stadt Frankfurt am Main nicht gefolgt und die empfohlene Abwertung des städtischen Flurstücksvermögens um rd. 800 Mio. € für sogenannte Gemeinbedarfsflächen in der vorgeschlagenen Form nicht umgesetzt wird.
4. Der Magistrat wird beauftragt, eine Überprüfung der Empfehlung des Revisionsamtes zur Bewertung städtischer Grundstücke in der Eröffnungsbilanz (EÖB) der Stadt Frankfurt am Main auf Basis der Einschätzungen des städtischen Gutachterausschusses für Grundstückswerte und sonstige Wertermittlungen für den Bereich der Stadt Frankfurt am Main gemäß Anlage 1 zu veranlassen. In diesen Einschätzungen hat der Gutachterausschuss Flurstücksarten als "zugehörig ", "nicht zugehörig " oder "vielleicht zugehörig" zu den Gemeinbedarfsflächen kategorisiert. Der Magistrat wird beauftragt, die Flurstücke selbst auf eine öffentliche Widmung in vorhandenen Bebauungsplänen zu überprüfen und im Falle einer solchen Widmung eine Abwertung dieser Flächen in der EÖB - wie vom Gutachterausschuss empfohlen - um 70% vorzunehmen.
5. Es dient zur Kenntnis, dass der Empfehlung aus dem Prüfbericht des Revisionsamtes (M 154 vom 03.08.2009) zur Darstellung des Treuhandvermögens "Am Riedberg" in der Vermögensrechnung der Stadt Frankfurt am Main nicht gefolgt und im Anlagevermögen der Stadt Frankfurt am Main weiterhin nur die bereits fertig gestellten und der Stadt Frankfurt am Main übergebenen Vermögenswerte abgebildet werden, denen in gleicher Höhe ein entsprechender Passivposten gegenübersteht.
6. Der Magistrat wird beauftragt, die Eröffnungsbilanz im Anhang um erläuternde Angaben zum Treuhandvermögen "Am Riedberg" zu ergänzen und, soweit erforderlich, die im Zusammenhang mit dem Treuhandvermögen "Am Riedberg" eventuell zu übernehmenden Verbindlichkeiten am Ende der Projektlaufzeit durch eine entsprechende Rückstellung abzusichern.
7. Es dient zur Kenntnis, dass der Empfehlung aus dem Prüfbericht des Revisionsamtes (M 154 vom 03.08.2009) zur Berücksichtigung von erhaltenen, aber noch nicht verwendeten Investitionszuwendungen oder - beiträgen in der Kennzahl "Liquiditätsgrad 2" nicht gefolgt wird. Die flüssigen Mittel, die einer Zweckbindung unterliegen aber noch nicht mit verwendeten Sonderposten (Passiva) korrespondieren, werden weiterhin in der Kennzahl "Liquidität
8. Grades" berücksichtigt.
9. Der Magistrat wird beauftragt, zukünftig im Jahresabschluss gesondert auf diesen Sachverhalt der Liquiditätsbetrachtung hinzuweisen.
10. Es dient weiterhin zur Kenntnis, dass den übrigen Empfehlungen aus dem Prüfbericht des Revisionsamtes (M 154 vom 03.08.2009) gefolgt wurde bzw. wird und der Magistrat die nötigen Anpassungen und Korrekturen der Eröffnungsbilanz im Rahmen der gesetzlichen Nachbesserungsfrist in den folgenden Jahresabschlüssen umgesetzt hat respektive umsetzen wird. Ebenso werden die am 13.06.2008 mit Vortrag des Magistrats "Eröffnungsbilanz der Stadt Frankfurt am Main zum 01.01.2007" (M 108) angekündigten Anpassungen und Korrekturen im Rahmen der gesetzlich festgelegten Nachbesserungsfrist vorgenommen und in den folgenden Jahresabschlüssen wie folgt umgesetzt: - Die betroffenen Ämter sind aufgefordert, bei Vorliegen der Bauabrechnungen der in Anlage 2 genannten Gebäude die Herstellungskosten der Stadtkämmerei zu melden. - Die Anpassung des Tunnelvermögens in der Vermögensrechnung der Stadt Frankfurt am Main erfolgt mit dem Jahresabschluss 2010 gemäß der zwischenzeitlich vorliegenden differenzierten Aufstellung zu den aktivierungsfähigen Kosten. - Nach Anschluss der Erfassung und Bewertung der städtischen Kunstgegenstände (voraussichtlich Ende 2009) werden die entsprechenden Vermögensteile mit dem Jahresabschluss 2010 nachaktiviert. Begründung: Die Erstellung der Eröffnungsbilanz der Stadt Frankfurt am Main wurde von Seiten des Revisionsamtes seit Ende 2004 mit sachverhaltsbezogenen Prüfungen begleitet. Das Revisionsamt war weitgehend in die Arbeiten eingebunden und erstellte auf Anfragen der Stadtkämmerei Zwischenprüfungsberichte, um Fehlbilanzierungen oder Massenkorrekturen zu vermeiden. Nach Fertigstellung der Eröffnungsbilanz wurde diese vom Revisionsamt insgesamt und abschließend geprüft. Der abschließende Bericht des Revisionsamtes zur Prüfung der Eröffnungsbilanz enthält insgesamt 98 Korrekturempfehlungen. Bei 40 Positionen handelt es sich um eigenkapitalneutrale Umbuchungen. 58 Positionen sind Korrekturen der Bilanz. Den 98 Empfehlungen des Revisionsamtes, die im Rahmen der Prüfung der Eröffnungsbilanz ausgesprochen wurden, wird weitgehend gefolgt. Von einer Anpassung der Eröffnungsbilanz (EÖB) zum 01.01.2007 wird abgesehen, da dies fortlaufende Anpassungen aller Jahresabschlüsse erfordern würde. Um einen solchen Mehraufwand zu vermeiden, wurden bzw. werden alle Nachbesserungsbedarfe innerhalb der gesetzlichen Fristen im Rahmen der Jahresabschlüsse bis 2010 umgesetzt. Insgesamt konnten 49 Anmerkungen des Revisionsamtes bereits mit den Jahresabschlüssen 2007 und 2008 beordnet werden, weitere 46 Punkte werden im Rahmen der Jahresabschlüsse 2009 und 2010 bereinigt. Lediglich in den drei nachfolgend begründeten Fällen (siehe Beschlussziffer 3, 5, 7) wird der Empfehlung des Revisionsamtes nicht gefolgt: Zur Bewertung städtischer Grundstücke in der Eröffnungsbilanz ( Ziffer 3 und 4) Der Magistrat hat sich bei der Bewertung der städtischen Flurstücke für ein differenziertes Vorgehen in der EÖB entschieden, das haushalterische, bilanzielle und steuerliche Aspekte berücksichtigt. Der Gutachterausschuss hat nach Aufforderung durch das Revisionsamt vom 29.09.2008 Flurstücksarten dahingehend überprüft, ob diese als Gemeinbedarfsflächen anzusehen sind. Seine diesbezüglich in Listenform erstellte Einschätzung ist dieser Stellungnahme als Anlage 1 beigefügt. Erläuternd führt der Gutachterausschuss zu dieser Liste aus: INDEX "Bei näherer Betrachtung sind wir zu der Auffassung gelangt, dass lediglich die mit den Anlagenummern 110 bis 119 bezeichneten Anlagen überwiegend als Gemeinbedarfsflächen anzusehen sind. Die Anlagenummern 112, 113, 115 und 116 können jedoch zumindest zum Teil auch von privaten Institutionen genutzt werden." Weitere 23 Flurstücksarten in der Liste sind als "vielleicht" den Gemeinbedarfsflächen zugehörig gekennzeichnet. Ferner führt der Gutachterausschuss in o.g. Liste aus, dass die dargestellten Aussagen lediglich auf Erfahrungswerten basieren und in soweit nachzuprüfen seien. Das Revisionsamt hatte auf der Basis dieser Einschätzung des Gutachterausschusses - ohne weitere Überprüfung - 825 städtischen Flurstücke[1], die vom Gutachterausschuss mit überwiegend, zum Teil oder vielleicht den Gemeinbedarfsflächen zugeordnet wurden, eine pauschale Abwertung um 70% ihrer nach Bodenrichtwerten festgestellten Werte empfohlen und dies mit dem aus dem HGB hergeleiteten Vorsichtsprinzip begründet. In der Konsequenz hätte diese Empfehlung eine Abwertung des städtischen Flurstücksvermögens um rd. 800 Mio. € zur Folge. Das Abstellen auf eine erste Einschätzung des Gutachterausschusses, die dieser selbst unter einen Nachprüfungsvorbehalt gestellt hat, kann im Ergebnis nicht zur "Wertermittlung" des Eigenkapitals in der Eröffnungsbilanz führen. Die fehlende Kenntnis des städtischen Gutachterausschusses, ob es sich bei einer Flurstücksart überhaupt um eine Gemeinbedarfsfläche handeln könnte ("vielleicht"), kann nicht eine pauschale Abwertung der einschlägigen Flurstücke um 70 % bedingen. Auch mit dem Hinweis auf das bilanzielle Prinzip der vorsichtigen Bewertung ist eine solche "pauschale" Abwertung nicht zu begründen. Der Magistrat hält deshalb weitere Überprüfungen der diesbezüglichen ersten Einschätzungen des städtischen Gutachterausschusses für erforderlich. Die pauschale Bewertung einer großen Zahl von städtischen Flächen im Rahmen der Erstellung einer städtischen EÖB bzw. Vermögensrechnung muss vorrangig auf andere Zwecke als die mit der WertR verfolgbaren Zwecke abstellen, zum Beispiel: Bilanzielle, haushalterische und steuerliche Aspekte. Ob dabei die Intentionen der WertR erfüllt werden ist vergleichsweise unerheblich. Daher soll auf die operationalisierbaren Teile der Definition in den WertR zu den Gemeinbedarfsflächen abgestellt werden, auch wenn die WertR aus ihrem konkreten Anwendungszusammenhang heraus (Wertermittlung für einzelne städtische Flurstücke) im Zusammenhang mit der Erstellung einer EÖB nicht wirksam ist. Wenn allerdings zur Kategorisierung städtischer Flächen Bezug auf die WertR 2006 und auf die darin enthaltene Kategorie der Gemeinbedarfsflächen genommen wird, dann muss auch die dort enthaltene Definition von Gemeinbedarfsflächen Berücksichtigung finden. Nach der Definition der WertR sind Gemeinbedarfsflächen durch folgende Merkmale gekennzeichnet: INDEX "Gemeinbedarfsflächen sind Flächen, die einer dauerhaften öffentlichen Zweckbindung, insbesondere auf Grund eines Bebauungsplans unterworfen .... und jeglichem privaten Gewinnstreben entzogen sind. Es handelt sich hier insbesondere um Festsetzungen für kirchliche, kulturelle, soziale und sportliche Zwecke [...]." (Vgl. S. 53, WertR) Hinreichend praktikabel bei der Überprüfung von städtischen Flurstücken auf Gemeinbedarf ist in dieser Definition die an erster Stelle genannte Bedingung einer dauerhaften öffentlichen Widmung von Flächen auf Grund eines Bebauungsplans, obwohl hierzu einschränkend zu bemerken ist, dass solche Widmungen veränderbar sind. Nach Ansicht des Magistrats kann über das Kriterium der öffentlichen Widmung eine Überprüfung der diesbezüglichen (ersten) Einschätzung des städtischen Gutachterausschuss vorgenommen werden, weil anzunehmen ist, dass die in Bebauungsplänen gewidmeten Flurstücke regelmäßig nur eingeschränkt nutzbar bzw. verwertbar sein werden, wohingegen die nicht in Bebauungsplänen gewidmeten Flächen im Regelfall relativ frei verwertbar bzw. veräußerbar sind. Zur gleichen Auffassung gelangt auch der städtische Gutachterausschuss. Der Magistrat hält diese Vorgehensweise auch vor dem Hintergrund der nachfolgend dargestellten Problematik für angezeigt. Mit der Abwertung von gemeindlichen Gemeinbedarfsflächen werden erhebliche "Stille Reserven" in der städtischen Vermögensrechnung gebildet, die, wenn sie beispielsweise durch Veräußerung aufgedeckt werden - eine Veräußerung abgewerteter Flächen erfolgt regelmäßig zu Marktpreisen, hierdurch entstehen regelmäßig erhebliche außerordentliche Erträge - in der Zukunft steuerlich relevant werden können. Werden die Flurstücke mit erheblichen Abschlägen in der städtischen Vermögensrechnung versehen, dann können in der Zukunft u.U. erhebliche steuerliche Risiken für die Stadt entstehen. Es ist des Weiteren darauf hinzuweisen, dass außerordentliche Erträge und damit ggf. zu versteuernde Gewinne dann nicht erst mit der Veräußerung von abgewertetem Grundstückvermögen entstehen, sondern bereits, wenn mit der Änderung von Bebauungsplänen eine öffentliche Widmung von Flurstücken künftig entfallen sollte. Auch in diesen Fällen würden unter den beschriebenen Umständen Steuertatbestände entstehen, die die Stadt interessenswahrend vermeiden muss. Zur Darstellung des Treuhandvermögens "Am Riedberg" in der Vermögensrechnung der Stadt Frankfurt am Main (Ziffer 5 und 6) Im Rahmen der Erstellung der Eröffnungsbilanz wurde mit Vertretern des Revisionsamtes zur Abbildung des Treuhandvermögens "Am Riedberg" in der Vermögensrechnung der Stadt Frankfurt am Main folgendes Vorgehen besprochen: Da das Treuhandvermögen durch die HessenAgentur schon vor Umstellung der Stadt Frankfurt am Main auf die Doppik in der Vergangenheit bis heute in einer Einnahmenüberschussrechnung dargestellt wird, fehlen entsprechend benötigte Bilanz-, G+V- und Finanzrechnungswerte, um das Treuhandvermögen in der sonst gängigen Praxis vollständig im Jahresabschluss der Stadt Frankfurt am Main abzubilden. Vor diesem Hintergrund wurde vereinbart, nur die bereits fertiggestellten und der Stadt Frankfurt am Main bereits übergebenen Vermögenswerte ins Anlagevermögen aufzunehmen und in dieser Höhe einen Sonderposten bzw. eine Verbindlichkeit auf der Passivseite gegenüberzustellen. Zusätzlich sollten weitere Angaben zur Vermögens- und Finanzlage des Treuhandvermögens im Anhang gemacht werden. Für eventuell zu übernehmende Verbindlichkeiten am Ende der Projektlaufzeit sollte im Bedarfsfall eine Rückstellung gebildet werden. Von diesem Vorgehen nimmt das Revisionsamt nun Abstand mit der Begründung, dass dieses nur eine Übergangslösung sein kann, bis notwendige Umstellungen der Rechnungslegung im Treuhandvermögen durchgeführt sind und die erforderlichen Informationen seitens der HessenAgentur geliefert werden können. Eine vollständige Aufnahme des Treuhandvermögens in den Jahresabschluss der Stadt Frankfurt am Main hätte folgende Konsequenzen: - Die Rechnungslegung muss auf eine doppische Buchführung im Sinne der GemHVO umgestellt werden. - Das gesamte Vermögen muss zum Umstellungsstichtag aufgenommen und nach den Bewertungsvorschriften der Stadt Frankfurt am Main bewertet werden. - Da es sich bei den Vermögensgegenständen zum großen Teil um zur Vermarktung anstehende Grundstücke handelt, werden sogenannte "Fertigerzeugnisse" ins Umlaufvermögen der Vermögensrechnung aufzunehmen sein, was wiederum eine Vorratsbuchhaltung notwendig werden lässt. - Sämtliche (Kredit-)verbindlichkeiten des Treuhandvermögens (Stand zum 31.12.2006 rd. 120 Mio. €) müssen ebenfalls in die Vermögensrechnung aufgenommen werden. - Die Ergebnisplanung und -rechnung muss mit dem jeweiligen Defizit in den Haushalt aufgenommen werden. - Die Investitionsplanung und -rechnung muss mit in den Haushalt aufgenommen werden. - Eine Umstellung der Buchführung im Treuhandvermögen und die Übernahme der Daten in den Jahresabschluss der Stadt Frankfurt am Main stellt letztendlich nicht nur eine Doppelarbeit dar, sondern erfordert auf Grund der besonderen Anforderungen der GemHVO (z.B. Abbildung der Finanzrechnung), dass die Buchhaltung der HessenAgentur eins zu eins in der Stadt Frankfurt am Main nachgezogen (nachgebucht) wird. Vor dem Hintergrund der engen Zeitvorgaben bezüglich der Jahresabschlusserstellung wäre im Falle der vollständigen Integration des Treuhandvermögens die Übernahme der Buchhaltung durch die Stadt Frankfurt am Main erforderlich. Unabhängig davon wird es aber in jedem Fall durch die vollständige Integration zu einem deutlichen Mehraufwand für die Stadt Frankfurt am Main kommen, was organisatorisch und personell zu beordnen wäre. - Die HessenAgentur als Treuhänder muss beauftragt werden diese Umstellungen vorzunehmen, was zusätzlich zu vergütenden Aufwand erzeugen wird. Unter Umständen ist der Treuhandvertrag zu ändern. Vor diesem Hintergrund wird das bereits eingeschlagene Verfahren der Abbildung nur des bereits übergebenen Vermögens in der Vermögensrechnung der Stadt Frankfurt am Main ergänzt um erläuternde Angaben im Anhang beibehalten und auf eine vollständige Übernahme mit den skizzierten Konsequenzen verzichtet. Zur Berücksichtigung von erhaltenen, aber noch nicht verwendeten Investitionszuwendungen oder - beiträgen in der Kennzahl "Liquiditätsgrad 2" (Ziffer 7 und 8) Im Prüfbericht zur Eröffnungsbilanz wird bezüglich der Kennzahl "Liquidität
11. Grades" erläutert, dass diese außer acht lässt, dass auf der Passivseite nocht nicht verwendete Sonderposten ausgewiesen werden, die einer Zweckbindung unterliegen. Die dazu korrespondierenden flüssigen Mittel sind aus der Betrachtung herauszunehmen. Dazu ist zu sagen, dass es sich bei der Kennzahl "Liquiditätsgrad" um eine kurzfristige Liquiditätsbetrachtung (< 1Jahr) handelt. Im Kern geht es um die Aussage, wieviel kurzfristiges Vermögen zur Deckung der kurzfristigen Verbindlichkeiten zur Verfügung steht. Dabei geht es nicht darum, dass Einzahlungen z. B. aus der Stellplatzablöse mittel- bis langfristig zweckgebunden wieder investiert werden müssen, sondern dass ein kurzfristiger Liquiditätsengpass vermieden wird. Es ist nicht so, dass die Einzahlungen aus der Stellplatzablöse auf ein separates Bankkonto gebucht und so den kurzfristig dispositiven liquiden Mitteln entzogen werden, damit sie im Bedarfsfall für Investitionen zur Verfügung stehen. Darüber hinaus ist zu beachten, dass Zuwendungen für investive Zwecke i. d. R. erst nach Baufortschritt im Nachgang eingehen und zunächst auf dem "allgemeinen" Sonderpostensachkonto ausgewiesen werden, die Ausgaben für die korrespondierende Investition aber bereits getätigt wurden, d. h. die erhaltenen Mittel bereits zweckgebunden verwendet wurden und die vorhandene Liquidität zur Deckung kurzfristiger Verbindlichkeiten zur Verfügung stehen. Der Hinweis seitens des Revisionsamtes, dass bei der mittel- bis langfristigen Liquiditätsplanung diese zweckgebundenen noch nicht verwendeten Sonderposten zu berücksichtigen sind, wird bereits seit Einführung der Doppik im Rahmen der Haushaltsplanung beachtet. Zukünftig werden wir im Rahmen der Liquiditätsbetrachtung des Jahresabschlusses gesondert auf diesen Sachverhalt hinweisen. Die Kennzahl "Liquidität
12. Grades" zur Betrachtung der kurzfristigen Liquiditätsplanung wird beibehalten. Anlage 1 (ca. 785 KB) Anlage 2 (ca. 14 KB)