Straßenreinigungssatzung - Änderung und Ergänzung des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung vom 12.05.2005 (§ 9116)

Vortrag des Magistrats vom 07.10.2005, M 208

Betreff:

Straßenreinigungssatzung - Änderung und Ergänzung des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung vom 12.05.2005 (§ 9116)

Vorgang:

Beschl. d. Stv.-V. vom 12.05.2005, § 9116

Der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 12.05.2005 (§ 9116) wird wie folgt geändert und ergänzt:

1. Die unter II.1 des Beschlusses wiedergegebene Satzung zur Aufhebung der Straßenreinigungssatzung erhält in § 2 folgende Fassung: § 2 Die Festsetzung der sich nach der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 27.02.1992 (Amtsblatt S. 195), zuletzt geändert durch Satzung vom 27.03.2003 (Amtsblatt S. 928) ergebenden Gebühr ist für das Jahr 2005 auf den Betrag begrenzt, der nach der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 16.09.2004 (Amtsblatt S. 1693) festgesetzt wurde oder – soweit eine Festsetzung der Straßenreinigungsgebühr für das Jahr 2005 noch nicht erfolgt ist – festzusetzen wäre.
2. Soweit der Anwendung des vorstehenden § 2 die Bestandskraft von Bescheiden über die Straßenreinigungsgebühr entgegensteht, ist der Vorschrift durch einen Erlass des entsprechenden Betrages Rechnung zu tragen.
3. Der Magistrat unterrichtet die Aufsichtsbehörde darüber, dass der Ausgleich der durch die vorstehend zu 1. und 2. getroffenen Regelungen zu Lasten des Gebührenhaushalts erfolgt und hierzu zunächst die vorhandene Gebührenausgleichsrücklage in Höhe von 4.900.972,51 EUR (Stand 31.12.2004) herangezogen wird.
4. Bis zur abschließenden rechtlichen Klärung der Frage, ob und inwieweit der nach der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 27.02.1992 (Amtsblatt S. 195), zuletzt geändert durch Satzung vom 27.03.2003 (Amtsblatt S. 928) geltende Frontflächenmaßstab den rechtlichen Anforderungen des Hessischen Straßengesetzes und des Hessischen Kommunalabgabengesetzes genügt, unterbleibt ein Wechsel des nach der vorgenannten Satzung geltenden Gebührenmaßstabes.
5. Vor dem Hintergrund der bekannten rechtlichen Bedenken gegen den geltenden Frontflächenmaßstab einerseits und der Tatsache, dass der Maßstab noch nicht abschließend höchstrichterlich geprüft wurde, hat der Magistrat ein vergleichendes Rechtsgutachten einzuholen, das unter Einbeziehung der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte und der Literaturmeinung aufzeigt, ob und inwieweit die in den jeweiligen Satzungen verschiedener Städte geregelten Gebührenmaßstäbe (Frontfläche, Frontmeter und Quadratwurzel) den Forderungen nach einem grundstücksbezogenen Maßstab gerecht werden.
6. Die dem Magistrat aufgegebene Erarbeitung einer neuen Satzung über die Straßenreinigung ruht bis zur abschließenden Klärung der zu 5. angesprochenen Rechtsfragen. Es bleibt jedoch weiterhin zu prüfen, ob und inwieweit – gegebenenfalls durch ergänzende Satzungsregelungen – in geeigneten Ortsbereichen der Stadt Frankfurt am Main die Selbstreinigung der Gehwege bei entsprechender Ermäßigung der Straßenreinigungsgebühr zugelassen werden kann. Dies gilt unter dem Vorbehalt, dass eine entsprechende Anpassung der Leistungsbeziehungen mit der FES erfolgen kann.
7. Eine weitere Berichterstattung an die Stadtverordnetenversammlung zu den im Zusammenhang mit der Anwendung der – aufgehobenen – Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 16.09.2004 (Amtsblatt S. 1693) stehenden Anfragen hat nicht mehr zu erfolgen. Begründung: Zu 1.und 2. : Der Wortlaut des im Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 12.05.2005 (§ 9116) formulierten § 2 der Satzung zur Aufhebung der Straßenreinigungssatzung wirft eine Reihe von Problemen auf, die sowohl das Haushaltsrecht als auch das Gebühren- und das Verfahrensrecht berühren. Diese können durch eine Änderung und Ergänzung des vorgenannten Beschlusses vermieden werden, ohne die Zielsetzung des Beschlusses zu beeinträchtigen. Problematisch sind in erster Linie - die satzungsmäßige Begrenzung des Gesamtgebührenaufkommens durch die sog. Meistbegünstigungsklausel ohne zeitliche Einschränkung in Verbindung mit einem angesichts der Kompliziertheit der Materie wenig konkreten und damit rechtsunsicheren Ankündigungsbeschluss, - die nach dem Wortlaut des § 2 der Satzung gebotene B e r e c h n u n g des niedrigeren Betrages nach der aufgehobenen Satzung, - die fehlende Klärung der Verfahrensweise in Fällen bestandskräftiger sowie noch ausstehender Gebührenfestsetzungen und - die offen gebliebene Frage des Ausgleiches der durch die sog. Meistbegünstigungsklausel entstehenden Mindereinnahmen bei den Straßenreinigungsgebühren. Die zeitlich uneingeschränkte Begrenzung des Gebührenaufkommens durch die satzungsmäßige Meistbegünstigungsklausel geht unabhängig von der Tatsache, dass die Satzung unnötige rechtliche Probleme aus anderen Gründen aufwirft, zum einen weit über das mit der Klausel verfolgte Ziel des Vertrauensschutzes, der nur für das Jahr 2005 sachlich zu rechtfertigen ist, hinaus. Der zugleich angekündigte Erlass "einer neuen, im Verlauf des Jahres 2006 geltenden Straßenreinigungssatzung“ lässt in Verbindung mit der dem Magistrat aufgegebenen Berücksichtigung einer Reihe von Voraussetzungen, denen eine neue Satzung zu genügen hat, völlig offen, ab wann eine solche Satzung in Kraft treten soll und welche bei jedem Maßstabswechsel zwangsläufigen Gebührenbe- und Gebührenentlastungen bei den jeweiligen Betroffenen eintreten können. Da damit ein solcher Ankündigungsbeschluss ein hohes Maß rechtlicher Risiken birgt, ist die zeitliche und damit auch betragsmäßige Auswirkung des durch die Meistbegünstigungsklausel begründeten Gebührenverzichts in hohem Maße ungewiss. Die damit über das Jahr 2005 hinaus wirkende Klausel begegnet vor diesem Hintergrund wegen des Verstoßes gegen haushaltswirtschaftliche Grundsätze erheblichen rechtlichen Bedenken. Sollte nämlich eine neue Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main nicht bis zum 30.06.2006 erlassen werden können, wirkt zunächst die Meistbegünstigung, ohne dass hierfür ein sachlicher Grund besteht, weiter und versperrt die in § 3 Abs. 2 HessKAG vorgesehene Möglichkeit, im Rahmen einer ausdrücklich ersetzenden Satzung das derzeitige Gesamtaufkommen der Straßenreinigungsgebühren auch bei notwendigen oder für erforderlich erachteten Rechtsanpassungen zu erhalten. Zum anderen begründet der Wortlaut des § 2 der vorgenannten Satzung in allen Fällen den Anspruch auf eine im Rahmen förmlicher Verwaltungsakte darzustellende erneute B e r e c h n u n g auch der Gebühr, die sich nach der aufgehobenen Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 16.09.2004 (Amtsblatt S. 1693) ergibt. Damit wird das Recht eröffnet, etwaige Berechnungsfehler, die sich bei der Anwendung der aufgehobenen Satzung ergeben haben, nochmals aufzugreifen und im Rahmen der sog. Meistbegünstigungsklausel rechtsstreitig zu machen. Der damit verbundene organisatorische und personelle Aufwand ist erheblich und widerspricht der Zielsetzung, die Betroffenen durch die Rückkehr zur alten Straßenreinigungssatzung nicht höher zu belasten, als dies bisher betragsmäßig durch die aufgehobene Satzung geschehen ist. Unabhängig davon lässt der Beschluss die Frage offen, wie in Fällen zu verfahren ist, in denen bereits eine Bestandskraft der auf der Grundlage der aufgehobenen Satzung erlassenen Bescheide eingetreten ist und wie solche Fälle bestehender oder eintretender Abgabenpflicht zu behandeln sind, in denen bisher für das Jahr 2005 noch kein Bescheid erteilt wurde. Die vorgeschlagene Änderung des Beschlusses trägt der vorstehenden Sach- und Rechtslage Rechnung. Die geänderte Fassung des § 2 der Aufhebungssatzung beschränkt sich auf den sachlich zu rechtfertigenden und rechtlich unbedenklichen Vertrauenstatbestand. Diesem Vertrauenstatbestand kann im Rahmen der zu unterscheidenden Fallgestaltungen wie folgt Rechnung getragen werden:
8. Widerspruchsbefangene Fälle 1.1. in denen der bisher festgesetzte Jahresbetrag den Jahresbetrag überschreitet, der sich nach der wieder in Kraft gesetzten Straßenreinigungssatzung ergibt Es ergeht ein Änderungsbescheid, der dem Widerspruch abhilft. Der Änderungsbescheid eröffnet die Möglichkeit eines – erneuten – Widerspruches (z. B. wegen des Gebührenmaßstabes) 1.2. in denen der bisher festgesetzte Jahresbetrag den Jahresbetrag unterschreitet, der sich nach der wieder in Kraft gesetzten Straßenreinigungssatzung ergibt Es erfolgt eine Information über die Sach- und Rechtslage mit der Empfehlung, den Widerspruch zurückzunehmen. Wenn eine Rücknahme erfolgt, erwächst der – nicht mehr – angefochtene Bescheid in Bestandskraft. Bei nicht erfolgender Rücknahme ist das Widerspruchsverfahren fortzuführen.
9. Bestandskräftige Fälle 2.1. in denen der bisher festgesetzte Jahresbetrag den Jahresbetrag überschreitet, der sich nach der wieder in Kraft gesetzten Straßenreinigungssatzung ergibt Auf die Erhebung des Differenzbetrages wird aus sachlichen Billigkeitsgründen des Vertrauensschutzes verzichtet. Eine Änderung der bisherigen bestandskräftigen Festsetzung erfolgt nicht. 2.2. in denen der bisher festgesetzte Jahresbetrag den Jahresbetrag unterschreitet, der sich nach der wieder in Kraft gesetzten Straßenreinigungssatzung ergibt Es erfolgt lediglich eine Mitteilung über das Ergebnis der Prüfung mit dem Hinweis, dass die ursprüngliche Festsetzung nach entsprechender Prüfung bestehen bleibt, weil sich nach der wieder in Kraft gesetzten Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 27.02.1992 (Amtsblatt S. 195) zuletzt geändert durch Satzung vom 27.03.2003 (Amtsblatt S. 928) eine höhere Gebührenfestsetzung ergeben würde.
10. Fälle, in denen bisher kein Bescheid erteilt wurde oder zu erteilen war und 3.1. in denen der nach der aufgehobenen Satzung zu berechnende Jahresbetrag, den Jahresbetrag überschreitet, der sich nach der wieder in Kraft gesetzten Straßenreinigungssatzung ergibt Auf der Grundlage der sowohl nach der aufgehobenen Satzung als auch nach der wieder in Kraft gesetzten Satzung durchzuführenden Berechnung erfolgt für das Jahr 2005 die (erstmalige) Festsetzung der (niedrigeren) Gebühr, die sich nach der wieder in Kraft gesetzten Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 27.02.1992 (Amtsblatt S. 195) zuletzt geändert durch Satzung vom 27.03.2003 (Amtsblatt S. 928) ergibt. Die Festsetzung eröffnet Anfechtungsrechte, die sich auf die Gesamtheit der Festsetzung beziehen können. 3.2. in denen der nach der aufgehobenen Satzung festzusetzende Jahresbetrag, den Jahresbetrag unterschreitet, der sich nach der wieder in Kraft gesetzten Straßenreinigungssatzung ergibt Auf der Grundlage der sowohl nach der aufgehobenen Satzung als auch nach der wieder in Kraft gesetzten Satzung durchzuführenden Berechnung erfolgt für das Jahr 2005 die (erstmalige) Festsetzung der (niedrigeren) Gebühr, die sich nach der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 16.09.2004 (Amtsblatt S. 1693) ergibt. Die Festsetzung eröffnet Anfechtungsrechte, die sich auf die Gesamtheit der Festsetzung beziehen können. Zu der vorstehend genannten Fallgruppe gehören auch sog. Eigentumswechsel, in denen Grundeigentümer bzw. Erwerber im Laufe des Jahres zur Straßenreinigungsgebühr heranzuziehen sind. Die Anwendung der vorstehenden Grundsätze auf diese Fälle entspricht der Einheitlichkeit des für das Jahr 2005 geltenden Satzungsrechts. Die vorgeschlagene und ausdrückliche zeitliche Begrenzung der Meistbegünstigungsklausel sichert das derzeitige Gesamtgebührenaufkommen auch dann, wenn die nach § 3 Abs. 1 HessKAG geltende Rückwirkung einer neuen Satzung nicht möglich wäre oder ein bekannt gemachter Ankündigungsbeschluss aus rechtlichen Gründen unwirksam wäre. Gleichzeitig wird eine gründliche Prüfung der rechtlichen Bedenken ermöglicht, die gegen die wieder in Kraft tretende Satzung wegen des geltenden Gebührenmaßstabes erhoben wurden. Eine u. U. auch rückwirkend zu erlassende ersetzende Satzung könnte auf § 3 Abs. 2 Satz 3 HessKAG gestützt werden. Die dort getroffene Regelung, nach der die Abgabepflichtigen nicht ungünstiger gestellt werden dürfen, als nach der ersetzten Satzung (sog. Schlechterstellungsverbot), ist vorbehaltlich der Bestandskraft nicht auf die Abgabenlast des einzelnen Gebührenpflichtigen zu beziehen. Sie besagt vielmehr, dass es durch die Satzungsänderung insgesamt nicht zu Mehreinnahmen für den Rückwirkungszeitraum, der sich bis zur Verjährungsgrenze erstrecken kann, kommen darf (Hessischer VGH, Beschluss vom 23.04.1997, NVwZ-RR 1998, Heft 10, S. 673 ff.). Zu 3. : Im Zusammenhang mit der Genehmigung des Doppelhaushalts 2005/2006 (Erlass des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 08.06.2005) hat die Kommunalaufsichtsbehörde u. a. zur Auflage gemacht, dass "die aktuellen Probleme im Gebührenhaushalt "Straßenreinigung“ kurzfristig ohne Belastung für den allgemeinen Haushalt gelöst werden“ müssen. Somit können für den Ausgleich der Gebührenausfälle, die durch eine – zeitlich begrenzte – sog. Meistbegünstigung bzw. den gebotenen Vertrauensschutz in Bezug auf die bisher erfolgten oder zu erwartenden Abgabenfestsetzungen eintreten, allgemeine Deckungsmittel nicht eingesetzt werden. Dementsprechend ist der Ausgleich der Mindereinnahmen aus dem Gebührenhaushalt zu bewirken. Hierzu ist zunächst die Gebührenausgleichsrücklage in der derzeitigen Höhe von 4.900.972,51 EUR heranzuziehen. Zu 4.und 6. : Die bisherigen Versuche eines Wechsels des derzeit geltenden Gebührenmaßstabes aus Rechtsgründen zur Quadratwurzel aus der Grundstücksfläche oder zu einem kombinierten Maßstab aus Grundstücksfrontmetern und Grundstücksfläche; d.h. zu ausschließlich grundstücksbezogenen Maßstäben, sind wegen der massiven Einwände der Betroffenen, die sich im Wesentlichen gegen die veränderte Zusammensetzung der Gebührenstruktur richten, gescheitert. Da jeder weitere Wechsel des Gebührenmaßstabes zwangsläufig zu gleichen oder ähnlichen Einwänden führen wird, erscheint schon aus diesem Grunde die Beibehaltung des bisherigen Satzungsrechts grundsätzlich geboten. Unabhängig davon sind die bei einem Wechsel des Gebührenmaßstabes zu erwartenden massiven Auseinandersetzungen mit großen Teilen der betroffenen Bürgerschaft, zu denen z. B. auch Mieterinnen und Mieter gehören, vor dem Hintergrund ungeklärter rechtlicher Fragen im Zusammenhang mit der Zulässigkeit des nach der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 27.02.1992 (Amtsblatt S. 195), zuletzt geändert durch Satzung vom 27.03.2003 (Amtsblatt S. 928) geltenden Gebührenmaßstabes in Form der Frontfläche aus den Grundstücksfrontmetern und der halben Breite der dem Grundstück vorgelagerten Straße kaum sachgerecht zu führen, solange nicht hinreichend geklärt ist, ob der derzeit geltende Maßstab die Satzung rechtsunwirksam macht. Diese Ausgangslage gebietet es auch, die Erarbeitung einer neuen Straßenreinigungssatzung bis zur Klärung der anstehenden Rechtsfragen ruhen zu lassen. Davon unabhängig ist die Frage einer Öffnungsklausel, die es zulässt, dass in geeigneten Ortsbereichen der Stadt Frankfurt am Main Grundstückseigentümer selbst und in eigener Verantwortung oder von entsprechend verpflichteten Grundstückseigentümern Beauftragte die Gehwegreinigung übernehmen, mit der Folge einer entsprechenden Ermäßigung der jeweils geltenden Gebühr. Um Belastungen des allgemeinen Haushalts zu vermeiden, bedarf es des Vorbehalts, dass eine Anpassung des bestehenden Einzelleistungsvertrages über Straßenreinigung vom 12.12.1995 vor dessen Ablauf zum 31.12.2015 erreicht werden kann. Zu 5. : Die vorstehend angesprochenen bisherigen Versuche eines Wechsels des Gebührenmaßstabes aus Rechtsgründen haben in der Stadt Frankfurt am Main die ebenfalls angesprochenen erhebliche Proteste großer Gruppen von nachteilig Betroffenen ausgelöst. Es ist deshalb vorrangig zu prüfen, ob die rechtlichen Bedenken gegen den nach der wieder in Kraft gesetzten Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 27.02.1992 (Amtsblatt S. 195), zuletzt geändert durch Satzung vom 27.03.2003 (Amtsblatt S. 928), geltenden Gebührenmaßstab in Form der Frontfläche ein ausreichender Grund für einen Wechsel des Gebührenmaßstabes sind. Dies gilt auch vor dem Hintergrund einer rechtskräftigen Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main (Urteil vom 30.01.2003, Az.: 6 E 5137/01 (V)), die den derzeit geltenden Gebührenmaßstab trotz der gegen ihn in der Literatur erhobenen Bedenken in den Entscheidungsgründen (vgl. dazu S. 6 des Urteils) ausdrücklich für unbedenklich erklärt. Damit nicht in Übereinstimmung stehen die Ausführungen in einem früheren Beschluss des Hessischen VGH vom 20.02.1991, Az.: 5 N 478/88, in dem der erkennende Senat ausführt, dass es im entschiedenen Fall angesichts des bestehenden Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz keiner Entscheidung bedarf, "ob rechtliche Bedenken gegen die Gültigkeit der Regelung (INDEX Anmerkung: gemeint ist die Gebührenmaßstabsregelung) auch daraus herzuleiten sind, dass sie letztlich auf die "Reinigungsfläche“ abstellt, . .“ und weiter "Der Maßstab der dem Grundstück vorgelagerten Reinigungsfläche erscheint als ein Relikt der früheren Auffassung, dass die Straßenreinigungsgebühr für die Reinigung des jeweiligen Straßenstücks vor dem Grundstück bezahlt werde. Tatsächlich ist aber die Reinhaltung der erschließenden Straße insgesamt der maßgebliche Bezugspunkt, an den die Straßenreinigungsabgabe anzuknüpfen hat“. Dementsprechend weist auch Lohmann, der als Richter am Hessischen VGH an der vorgenannten Entscheidung mitgewirkt hat, in der Veröffentlichung "Die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren in Hessen“ in der Hessischen Städte- und Gemeindezeitung Nr. 03/1999 (S. 82 ff.), darauf hin, dass "Indikatoren“, die Aufschluss über die Höhe des Vorteils einer gereinigten Straße geben, "Grundstücksmerkmale wie die Grundstücksfläche oder die Länge von Grundstücksseiten, die in einem besonderen Bezug zu der zu reinigenden Straße stehen“ sind. Hinzu kommt, dass die Auswertung des in den verschiedenen Städten geltenden Satzungsrechts ergibt, dass neben dem mehrheitlich praktizierten reinen Frontmetermaßstab bzw. die Länge von Grundstücksseiten, die in einem besonderen Bezug zu der zu reinigenden Straße stehen und der weniger angewandten Quadratwurzel aus der Grundstücksfläche auch der Frontflächenmaßstab weiterhin angewandt wird. Eine Klärung der Rechtslage ist vor diesem Hintergrund im Interesse einer sachgerechten Entscheidung über etwaige künftige Änderungen des Satzungsrechts unverzichtbar. Nicht zuletzt dient die rechtliche Begutachtung der in Betracht kommenden Gebührenmaßstäbe den u. U. zu erwartenden rechtlichen Auseinandersetzungen um die wieder in Kraft getretene vorgenannte Satzung in der Stadt Frankfurt am Main. Zu 7. : Mit der Aufhebung der Satzung über die Straßenreinigung in der Stadt Frankfurt am Main vom 16.09.2004 (Amtsblatt S. 1693) und mit der Rückkehr zu "alten“ Satzung sowie dem Ruhen der Arbeit an einer neuen Satzung bis zur Klärung rechtlicher Fragen zum Gebührenmaßstab entfällt die Notwendigkeit einer Berichterstattung zu Fragen im Zusammenhang mit der Anwendung der aufgehobenen Satzung.