Neuvergabe des Linienbündels E gemäß VO (EG) 1370/2007 in Form eines Öffentlichen Dienstleistungsauftrages an die ICB GmbH

Die Stadtverordnetenversammlung hat in ihrer Sitzung am 24.09.2015 (§ 6332, M 143) beschlossen, das Linienbündel E direkt in Form eines Öffentlichen Dienstleistungsauftrages (ÖDA) an das kommunale Busverkehrsunternehmen, die In-der-City-Bus GmbH (ICB), zu vergeben. Die Stadtverordnetenversammlung hat den Magistrat zudem damit beauftragt, nach Ablauf von vier Geschäftsjahren eine Revision durchzuführen. Diese Revision hat ergeben, dass das Änderungsmanagement für Anpassungen während der Vertragslaufzeit im Linienbündel E unzureichend ausgestaltet ist.

Aktuelle Herausforderung

Das Vergaberecht setzt enge Grenzen hinsichtlich wesentlicher Änderungen während der Laufzeit von Verkehrsverträgen. Grundsätzlich können - über die gesamte Vertragslaufzeit betrachtet - Änderungen vorgenommen werden, falls die folgenden drei Bedingungen alle gleichzeitig erfüllt sind:

- Gesamtcharakter des Auftrags ändert sich nicht

- Wert der Änderung liegt unter 215.000 € (Schwellenwert nach § 106 GWB)

- Wert der Änderung beträgt nicht mehr als 10% des ursprünglichen Auftragswertes

Sollten innerhalb der Vertragslaufzeit mehrere aufeinanderfolgende Änderungen vorgenommen werden, wird ein Gesamtwert über alle Änderungen gebildet. Dieser ist maßgeblich und unterliegt den oben genannten Bedingungen. Enthalten die Vergabeunterlagen jedoch eine klare, genau und eindeutig formulierte Überprüfungsklausel, die die Art, den Umfang und die Voraussetzung möglicher Auftragsänderungen definiert, sind Änderungen in dem vorab definierten Rahmen zulässig. Diese zusätzlichen Optionen werden allgemein als Änderungsmanagement bezeichnet.

Da im Verkehrsvertrag des Linienbündels E keine weiteren Überprüfungsklauseln verankert sind, darf der Wert von 215.000 € in Summe aller Änderungen während der gesamten Vertragslaufzeit nicht überschritten werden. Folglich sind die im Linienbündel E bereits umgesetzten Leistungsänderungen vergaberechtlich kritisch. Zudem ist es nicht möglich, weitere Anpassungen der Busverkehrsleistung vorzunehmen. Es besteht daher dringender Handlungsbedarf, ein umfassendes Änderungsmanagement im Verkehrsvertrag des Linienbündels E zu verankern.

Lösung: Neuvergabe des Linienbündels E

Es wurden verschiedene Handlungsoptionen zur Auflösung der Problematiken eingehend geprüft und eine umfassende Risikoeinschätzung vorgenommen. Grundsätzlich bestehen Risiken auf der Ebene des Vergaberechts und des Beihilferechts sowie finanzielle Risiken. Antragsbefugte Wettbewerber können Vergaberechtsverstöße angreifen und ein Nachprüfungsverfahren einleiten. Bei laufenden Verträgen besteht zudem das Risiko einer Beihilfebeschwerde sowie eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen die Bundesrepublik Deutschland. Finanzielle Risiken, wie beispielsweise Rückzahlungsforderungen, bestehen insbesondere seitens der ICB.

Die risikoärmste Handlungsoption zur Auflösung der beschriebenen Problematiken stellt die Neuvergabe des Linienbündels E in Form eines ÖDA an die ICB dar. Die Neuvergabe ermöglicht die Integration eines umfassenden Änderungsmanagements, wodurch die Flexibilität der Verkehrsverträge für außerplanmäßige Änderungen deutlich erhöht wird. Zudem stimmt die Ankündigung eines neuen Vertrages die EU-Kommission positiv, sodass das Risiko auf beihilferechtlicher Ebene deutlich minimiert wird. Letztendlich stellt diese Handlungsalternative eine dauerhafte Lösung für die kommenden zehn Jahre dar.

Die rechtlichen Möglichkeiten und Risiken für eine Direktvergabe wurden bereits umfassend im Rahmen der Umsetzung der bisherigen Direktvergaben der drei Linienbündel an die ICB betrachtet. Diese Risiken gelten auch weiterhin für die erneute Direktvergabe des Linienbündels E an die ICB unverändert fort (möglicher eigenwirtschaftlicher Antrag durch einen Wettbewerber, mögliche Überprüfung des Vorliegens der rechtlichen Voraussetzungen für eine Direktvergabe durch Dritte).

Ausgestaltung des neuen Verkehrsvertrages

Der neue Verkehrsvertrag wird derart ausgestaltet, dass die bestehende Herausforderung aufgelöst und ein großer Handlungsspielraum für die gesamte Vertragslaufzeit geschaffen werden kann.

- Änderungsmanagement : Es soll ein Änderungsmanagement integriert werden, das umfassende Leistungsanpassungen erlaubt. Zudem wird eine Klausel zur Anpassung sämtlicher Anforderungen aus der Leistungsbeschreibung verankert. Insgesamt führt dies zu einer hohen Flexibilität hinsichtlich der Zu- und Abbestellung von Leistung und ermöglicht die rechtssichere Anpassung von wesentlichen Änderungen während der Vertragslaufzeit.

- Abrechnungsmethodik: Zudem wird die Abrechnungssystematik dahingehend konzipiert, dass ausreichend Transparenz im Abrechnungsprozess hergestellt wird. Des Weiteren erfolgt eine Angleichung der Berechnungssystematik an die Methodik der Linienbündel C und D. Die Vereinheitlichung der Abrechnungsmethodik erleichtert den administrativen Aufwand sowohl seitens traffiQ als auch seitens der ICB erheblich. Die Anpassung der Abrechnungsmethodik wurde zuvor als Empfehlung im Rahmen der Revision des Linienbündels E ausgeführt. Die Stadtverordnetenversammlung hat dieser Handlungsempfehlung bereits in ihrer Sitzung am 31.03 2022 (§1507, M 19) zugestimmt.

- Controlling-System: Ferner hat traffiQ im vergangenen Jahr 2021 bereits in Zusammenarbeit mit der ICB ein monatliches Berichtswesen entwickelt. Dieses schafft Transparenz über Kosten (monatliche Ist- und Planwerte der relevanten Kostentreiber pro Bündel) und Leistungen und ermöglicht eine zeitnahe Kostensteuerung. Dieses Controlling-System sowie das darauf aufsetzende Monitoring werden an das neue Vertragskonstrukt angepasst und entsprechend weiterentwickelt.

Das Vergaberecht setzt enge Grenzen hinsichtlich wesentlicher Änderungen während der Laufzeit von Verkehrsverträgen. Grundsätzlich können - über die gesamte Vertragslaufzeit betrachtet - Änderungen vorgenommen werden, falls die folgenden drei Bedingungen alle gleichzeitig erfüllt sind: - Gesamtcharakter des Auftrags ändert sich nicht - Wert der Änderung liegt unter 215.000 € (Schwellenwert nach § 106 GWB) - Wert der Änderung beträgt nicht mehr als 10% des ursprünglichen Auftragswertes. Sollten innerhalb der Vertragslaufzeit mehrere aufeinanderfolgende Änderungen vorgenommen werden, wird ein Gesamtwert über alle Änderungen gebildet. Dieser ist maßgeblich und unterliegt den oben genannten Bedingungen. Enthalten die Vergabeunterlagen jedoch eine klare, genau und eindeutig formulierte Überprüfungsklausel, die die Art, den Umfang und die Voraussetzung möglicher Auftragsänderungen definiert, sind Änderungen in dem vorab definierten Rahmen zulässig. Diese zusätzlichen Optionen werden allgemein als Änderungsmanagement bezeichnet. Da im Verkehrsvertrag des Linienbündels E keine weiteren Überprüfungsklauseln verankert sind, darf der Wert von 215.000 € in Summe aller Änderungen während der gesamten Vertragslaufzeit nicht überschritten werden. Folglich sind die im Linienbündel E bereits umgesetzten Leistungsänderungen vergaberechtlich kritisch. Zudem ist es nicht möglich, weitere Anpassungen der Busverkehrsleistung vorzunehmen. Es besteht daher dringender Handlungsbedarf, ein umfassendes Änderungsmanagement im Verkehrsvertrag des Linienbündels E zu verankern.

Zu Ziffer 1 : Der Stadtverordnetenversammlung wird empfohlen, das Linienbündel E in Form eines ÖDA mit einer Laufzeit von 9,5 Jahren direkt an die ICB zu vergeben. Grund hierfür ist insbesondere das im Verkehrsvertrag unzureichend verankerte Änderungsmanagement. Neue politische und umwelttechnische Anforderungen an den öffentlichen Personennahverkehr erfordern eine signifikante Anpassung des Leistungsangebots in den direkt vergebenen Busverkehrsleitungen in den kommenden Jahren. Im Rahmen einer Neuvergabe des Linienbündels E in Form eines ÖDA können bestehende Problematiken aufgelöst und ein rechtssicherer neuer Verkehrsvertrag konzipiert werden.

Zu Ziffer 2: Die vorgezogene Neuvergabe als ÖDA ist an die Einhaltung und Einleitung formeller Voraussetzungen geknüpft. Die beabsichtigte Direktvergabe nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) 1370/2007 i.

V. m. § 108 GWB erforderte die europaweite Vorabbekanntmachung der Absicht, einen ÖDA direkt zu vergeben. In der Vorabbekanntmachung wird auf bestimmte Inhalte des Nahverkehrsplans und auf die Inhalte der Ausreichende Verkehrsbedienung (AVB) verwiesen (§ 8a Abs. 3 Satz 5 PBefG). Die AVB wird im Internetauftritt der traffiQ veröffentlicht und enthält konkretisierende Inhalte dazu, welche Anforderungen der künftige Betreiber erfüllen muss. Genehmigungsrechtlich sind diese Anforderungen von einem etwaigen Interessenten (eigenwirtschaftlicher Antragsteller) einzuhalten (§ 13 Abs. 2a Sätze 1 und 2 PBefG).

Mit der Vorabbekanntmachung wird die mindestens einjährige Wartefrist in Gang gesetzt, nach deren Ablaufen der ÖDA vergeben werden darf (Art. 7 Abs. 2 VO (EG) 1370/2007 i. V. m. § 8a Abs. 2 Satz 2 PBefG). Die Jahresfrist wird dazu genutzt, den neuen ÖDA und seine Anlagen zu erarbeiten Die Auftragsvergabe erfolgt wie bei dem bestehenden ÖDA durch eine Gesellschaftsrechtliche Weisung. Der Magistrat weist dazu die Stadtwerke Frankfurt am Main Holding GmbH (SWFH) an, ihre Tochtergesellschaft, die ICB, anzuweisen, die Busverkehrsleistung im Linienbündel E nach Maßgabe des neuen ÖDA im Rahmen der Gesellschaftsrechtlichen Weisung zu erbringen.

Zu Ziffer 3: Der neu zu vergebende ÖDA wird zum Betriebsstart im Juni 2024 mit einer Laufzeit von 9,5 Jahren in Kraft treten. Der bestehende ÖDA ist entsprechend zu beenden, sobald der neue ÖDA in Kraft tritt. Dies ist so zu gestalten, dass ein rechtssicherer, störungsfreier Übergang in den neuen ÖDA gewährleistet werden kann. Technisch kann das dadurch erfolgen, dass die Erteilung des neuen ÖDA und die Außerkraftsetzung des bestehenden ÖDA zeitgleich erfolgen.

D. Wirtschaftlichkeit und Kosten

Durch die Neuvergabe entstehen keine Mehrkosten, da weder der Bündelzuschnitt noch die Vertrags- und Vergabeart (Direktvergabe als Öffentlicher Dienstleistungsauftrag) geändert werden. Die Personal- und Energiekosten werden aufgrund der wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen steigen, jedoch ganz unabhängig von der Neuvergabe. Preisfortschreibungen für Personal- und Energiekosten sind bereits im bestehenden Verkehrsvertrag hinterlegt.

Die Direktvergabe wird zunächst aus den dem Linienbündel E zugeordneten Erträgen finanziert. Das verbleibende Defizit wird, wie bei den wettbewerblich vergebenen Busverkehrsverträgen, aus dem Treuhandetat (PG 16.10) ausgeglichen.

Die hierzu erforderlichen Mittel werden aus dem Haushalt, Produktgruppe 16.10 - traffiQ (Treuhandbereich) bereitgestellt. Es dient zur Kenntnis, dass ein Verlustausgleich innerhalb des SWFH-Konzerns nicht möglich ist, da zwischen der SWFH und der ICB GmbH kein Ergebnisabführungsvertrag besteht.

Die Ausgleichsleistungen für die jeweiligen Jahre sind vor Beginn eines Kalenderjahres vom Magistrat zu definieren und nach Vorliegen der Jahresabschlüsse zu kontrollieren.

Anlage _Entwurf_Ausreichende_Verkehrsbedienung (ca. 73 KB)

Der neue Verkehrsvertrag wird derart ausgestaltet, dass die bestehende Herausforderung aufgelöst und ein großer Handlungsspielraum für die gesamte Vertragslaufzeit geschaffen werden kann. - Änderungsmanagement: Es soll ein Änderungsmanagement integriert werden, das umfassende Leistungsanpassungen erlaubt. Zudem wird eine Klausel zur Anpassung sämtlicher Anforderungen aus der Leistungsbeschreibung verankert. Insgesamt führt dies zu einer hohen Flexibilität hinsichtlich der Zu- und Abbestellung von Leistung und ermöglicht die rechtssichere Anpassung von wesentlichen Änderungen während der Vertragslaufzeit. - Abrechnungsmethodik: Zudem wird die Abrechnungssystematik dahingehend konzipiert, dass ausreichend Transparenz im Abrechnungsprozess hergestellt wird. Des Weiteren erfolgt eine Angleichung der Berechnungssystematik an die Methodik der Linienbündel C und D. Die Vereinheitlichung der Abrechnungsmethodik erleichtert den administrativen Aufwand sowohl seitens traffiQ als auch seitens der ICB erheblich. Die Anpassung der Abrechnungsmethodik wurde zuvor als Empfehlung im Rahmen der Revision des Linienbündels E ausgeführt. Die Stadtverordnetenversammlung hat dieser Handlungsempfehlung bereits in ihrer Sitzung am 31.03 2022 (§1507, M 19) zugestimmt. - Controlling-System: Ferner hat traffiQ im vergangenen Jahr 2021 bereits in Zusammenarbeit mit der ICB ein monatliches Berichtswesen entwickelt. Dieses schafft Transparenz über Kosten (monatliche Ist- und Planwerte der relevanten Kostentreiber pro Bündel) und Leistungen und ermöglicht eine zeitnahe Kostensteuerung. Dieses Controlling-System sowie das darauf aufsetzende Monitoring werden an das neue Vertragskonstrukt angepasst und entsprechend weiterentwickelt.