Bekanntgabe des Schlussberichts der 222. Vergleichenden Prüfung "Haushaltsstruktur 2020: Großstädte" des Hessischen Rechnungshofes gemäß § 6 des Gesetzes zur…

Die Bekanntgabe des Schlussberichts der 222. Vergleichenden Prüfung "Haushaltsstruktur 2020: Großstädte" des Hessischen Rechnungshofes gemäß § 6 des Gesetzes zur Regelung der überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen (ÜPKKG) mündete im Bericht vom 16.08.2021, B 293. Der Bericht wurde am 11.11.2021, § 720, von der Stadtverordnetenversammlung nur als Zwischenbericht zur Kenntnis genommen, da das Dezernat XI zu den Kapiteln Kapitel 7.5 - Kinderbetreuung von Schulkindern und Kapitel 7.8 - Schulträgerschaft den folgenden Zwischenbericht beigetragen hatte: "Der Prüfbericht enthält bezogen auf den Produktbereich 20 "Bildung" - speziell für den Themenbereich Kinderbetreuung und Schulträgerschaft - Empfehlungen, die ein fiktives finanzielles Einsparpotential suggerieren. Die vom Dezernat XI Integration und Bildung, insbesondere vom Stadtschulamt, umgesetzten und im Prüfbericht kritisierten Standards fußen auf Beschlussfassungen der städtischen Gremien. Das Dezernat XI Integration und Bildung wird gegebenenfalls in Abhängigkeit des politischen Willensbildungsprozesses zu gegebener Zeit einen gesonderten Bericht hinsichtlich der vorliegenden Prüfungsfeststellungen und Empfehlungen vorlegen. Nun wird erneut eine Berichterstattung abgefragt, der kurze zeitliche Abstand ermöglichte jedoch noch nicht den oben angedeuteten umfangreichen politischen Willensbildungsprozess. Die Gestaltung und inhaltliche Ausgestaltung dieses Prozesses wird von verschiedenen Aspekten und Faktoren begleitet, die nachfolgend allgemein und auch beispielhaft dargelegt werden.

1. Grundsätzliches Die Stadtverwaltung handelt neben der gesetzlichen Rahmengebung gerade im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung auf Grundlage von parlamentarischen Beschlüssen. Es obliegt der Stadtverordnetenversammlung in kommunaler Selbstverantwortung, die relevanten Beschlüsse auch im Bereich der Kinderbetreuung und ggf. der Schulträgerschaft zu ändern. Dabei werden veränderte Rahmenbedingungen, gesellschaftliche und demographische Entwicklungen mit den finanziellen Möglichkeiten ein Einklang gebracht. Nicht zuletzt erfolgt eine Abwägung der Prioritätensetzungen im kommunalen Handeln. Im Folgenden wird auf ausgewählte Aspekte des Berichts bzw. der darin enthaltenen Empfehlungen eingegangen. Soweit passend, wurden der aktuelle Stand der Bearbeitung dazu wiedergegeben.
2. Kindertageseinrichtungen 2.1 Personal, Betreuungsmaßstab Vgl. Schlussbericht, Kapitel 7.5.3, Seite 146ff Die vergleichende Prüfung basiert auf Daten aus dem Jahr
3. Seither erfolgten gesetzliche Änderungen in Bezug auf die personelle Mindest-Fachkraft-Ausstattung in Kindertageseinrichtungen in Hessen. Die Personalausstattung wurde insbesondere in Hinblick auf die Leitungsfreistellung und die Ausfallzeiten deutlich erhöht, um infolge des Gute-Kita-Gesetzes landes- und bundesweit eine Qualitätssteigerung zu erreichen. Die Personalausstattung in kommunalen Kindertageseinrichtungen beruht auf den Stadtverordnetenbeschlüssen § 1017 vom 16.11.2006, § 682 vom 29.09.2011 sowie § 4418 vom 29.08.2019 und lag im Jahr 2019 zwar für die Altersgruppen der 3-10Jährigen teilweise über dem gesetzlichen Mindeststandard, erfüllt im Jahr 2021 aber im Wesentlichen die gesetzlichen Mindestanforderungen. Für die Betreuung von Unter-Dreijährigen ist der Personalbedarf zwischenzeitlich enorm gestiegen, sodass hier in Frankfurt ein Nachholbedarf besteht. Insofern entspricht der aktuelle gesetzliche Standard den parlamentarischen Beschlüssen der Stadtverordnetenversammlung, die seinerzeit zur Qualitätsverbesserung getroffen wurden. Das im Schlussbericht benannte Ergebnisverbesserungspotenzial ist in dem Maße gegeben, wie die Stadtverordnetenversammlung bei Berücksichtigung der gesetzlichen Mindestfachkraftstandards beschließt. Die Ausführungen gelten gleichermaßen für die Fachkräfte in eigenen Kindertageseinrichtungen als auch für die Betriebskostenzuschüsse an freie Träger, in welchen die Betreuungsmaßstäbe berücksichtigt sind. 2.2 Gruppengrößen, Raumkapazitäten Vgl. Schlussbericht, Kapitel 7.5.3, Seite 156f Die Gruppengrößen in Frankfurter Kindertageseinrichtungen beruhen auf den vom Jugendhilfeausschuss (JHA) am 29.11.2005 beschlossenen Leitlinien für Kindertageseinrichtungen in Frankfurt am Main. Insbesondere in Bezug auf den Leitungswert nehmen die oben benannten Stadtverordnetenbeschlüsse Bezug auf den JHA-Beschluss. Tatsächlich liegt die Auslastung in den Frankfurter Kindertageseinrichtungen im Jahr 2020 bei 91%. Als Hauptgrund für die geringe Auslastung ist hier der akute Fachkräftemangel zu sehen. Eine Anhebung der Gruppengrößen würde diesen Effekt noch verschärfen. Da der Personalbedarf in den Kitas mit Änderung des HKJGB kind-/platzbezogen berechnet wird, bedeuten größere Gruppen mehr Personalbedarf. Ohne die notwendigen Fachkräfte bleibt eine rechnerische Erhöhung der Plätze pro Gruppe ohne Wirkung. Im Bereich der Betriebskostenbezuschussung würde kein Einsparpotenzial erreicht. Ein Einsparpotenzial ergäbe sich lediglich bei der Mietkostenbezuschussung. Angesichts des Frankfurter Immobilienmarktes wird häufig unterhalb empfohlener Raumgrößen gearbeitet. Die im Schlussbericht kritisierten im Vergleich höheren Mietkostenbezuschussungen resultieren aus den wesentlich höheren Mietkosten in Frankfurt am Main. Insbesondere im innenstadtnahen Bereich muss in Frankfurt bei Anmietung von Gewerbe-/Büroimmobilien zur Umwandlung in Kindertageseinrichtungen mit exorbitanten Miethöhen gerechnet werden. Bei einer Absenkung der Mietkostenzuschüsse wäre in Frankfurt der Ausbau der Kindertagesbetreuung nahezu nicht mehr möglich, weil keine bezahlbaren Liegenschaften mehr auf dem Markt zur Verfügung stünden. Bei weiteren Einsparungen hinsichtlich der Räumlichkeiten würden Qualitätsverluste in der pädagogischen Arbeit folgen, die insbesondere zulasten von Kindern und Familien in verdichteten sozialen Problemlagen hingenommen würden. Erhöhte Folgekosten für Integrations- und Erziehungshilfemaßnahmen wären zu befürchten. 2.3 Betreuungsdauer Kindertageseinrichtungen Vgl. Schlussbericht, Kapitel 7.5.3, Seite 150f, 158f Die besonderen Bedarfe zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf in einer Dienstleistungsmetropole wie Frankfurt sind zu berücksichtigen. Wechselnde Arbeitszeiten erfordern ausgedehnte Öffnungs- und Betreuungszeiten in Frankfurter Kindertageseinrichtungen. Mögliches Einsparpotenzial durch eine entsprechende Staffelung der Elternbeiträge könnte allerdings erhöhte Sozialausgaben mit sich bringen, da zahlreiche Familien mit Berufstätigkeit im Schichtbetrieb erhöhte Elternentgelte nicht eigenständig aufbringen könnten. 2.4 Elternbeiträge Vgl. Schlussbericht, Kapitel 7.5.4, Seite 163ff Die Stadt Frankfurt am Main hat aus bildungs- und familienpolitischer Sicht bewusst die Elternbeiträge auf vergleichbar niedrigem Niveau belassen, um Familien aller Schicht- und Einkommenszugehörigkeiten den Zugang zum Bildungsangebot in der Kindertagesbetreuung zu ermöglichen.
   • a)Mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 11.12.2008 § 5079 wurde die Harmonisierung und Absenkung der Elternentgelte für Kinder in Krippen, Krabbelstuben und altersgemischten Kindergartengruppen eingeführt. Grund hierfür war die Harmonisierung und Vereinheitlichung der Elternentgelte für alle U3 Plätze in Kindertageseinrichtungen unabhängig von der Trägerschaft und die Senkung der Elternentgelte unter Beibehaltung eines vom Einkommen unabhängigen einheitliches Entgeltes.
   • b)Die Elternbeiträge für Kinder ab 3 Jahren haben mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 27.01.1994, § 1802, seit 01.02.1994 Gültigkeit. Im Jahr 2000 erfolgte lediglich eine Umrechnung in EURO. Mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 13.07.2006, § 529, wurde das letzte entgeltfreie Kindergartenjahr zum 01.08.2006 eingeführt und mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 14.12.2006, § 1206, wurde zum 01.01.2007 die jährliche Erhöhung der Elternbeiträge ausgesetzt. Ziel war es, die vollständige Entgeltfreiheit für den Kindergartenbesuch herbeizuführen. Die vollständige Entgeltfreiheit für Kinder ab 3 Jahren bis zum Schuleintritt wurde zum 01.08.2018 mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 21.06.2018, § 2865, beschlossen. Sollte nur die Beitragsfreistellung durch die Landesregierung im Umfang von 6 Stunden wahrgenommen werden, so müssten die Eltern für die Zahlung der restlichen Betreuungsstunden herangezogen werden.
   • c)Die Elternbeiträge für Schulkinder haben mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 27.01.1994, §1802, seit 01.02.1994 Gültigkeit. Im Jahr 2000 erfolgte lediglich die Umrechnung in EURO und mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 14.12.2006, § 1206, wurde die jährliche Erhöhung der Elternbeiträge ab 01.01.2007 ausgesetzt. Die detaillierten und ihrem Verlauf konsequenten Beschlussfassungen zu den Elternentgelten machen deutlich, dass Höhe und Gestaltung der Elternbeiträge zentraler Bestandteil des bildungs- und sozialpolitische Gestaltungs- und Entscheidungsspielraums einer Kommune sind.
4. Schulkindbetreuung Die folgenden Punkte geben einen Einblick in den Gesamtkomplex Schulkindbetreuung bzw. Verwirklichung des Rechtsanspruchs auf Ganztagsbetreuung. 3.1 Ausbau der Schulkindbetreuung "Wir empfehlen der Stadt Frankfurt am Main, das Angebot der Schulkindbetreuung an Schulen auszubauen und auf Formen in Kindertageseinrichtungen zu verzichten." Vgl. Schlussbericht, Kapitel 7.5, Seite 143 Die Stadt Frankfurt baut seit vielen Jahren die Schulkindbetreuung in Schulen massiv aus. Diese Entwicklung wird fortgesetzt. Dazu hat der Magistrat am 08.09.2017 das Gesamtkonzept ganztägig arbeitende Grundschulen beschlossen. Das Konzept soll sicherstellen, dass sich perspektivisch alle Grundschulen zu ganztägig arbeitenden Grundschulen entwickeln. Nach einer Entwicklungsphase hat 2020 die Umsetzung des Gesamtkonzeptes für ganztägig arbeitende Grundschulen begonnen. Zudem werden weiter jährlich bis zu 850 Plätze in der Erweiterten Schulischen Betreuung (ESB) -ein Angebot der Schulkindbetreuung in der Schule- ausgebaut. Mit dem Ganztagsförderungsgesetz sollen ab August 2026 zunächst alle Grundschulkinder der ersten Klassenstufe einen Anspruch erhalten, ganztägig gefördert zu werden. Der Anspruch wird in den Folgejahren um je eine Klassenstufe ausgeweitet. Damit hat ab August 2029 jedes Grundschulkind der Klassenstufen eins bis vier einen Anspruch auf ganztägige Betreuung. Im Jahr 2022 werden alle Grundschulgebäude begangen und die Raumsituation hinsichtlich der Ganztagsperspektive am Schulstandort dokumentiert, sowie die konzeptionelle Ausgangssituation der Schule aufgenommen. Zwischen März und Juli 2022 führt das Stadtschulamt einen Beteiligungsprozess zur Integration der Kitaentwicklungsplanung in die integrierte Schulentwicklungsplanung durch. Dieser Prozess dient u.a. der Entwicklung nachhaltiger Lösungen bei der Umsetzung des Rechtsanspruchs auf ganztägige Förderung von Grundschulkindern. In der Interimsbesprechung mit dem Landesrechnungshof wurde bereits darauf hingewiesen, dass Horte zur Erfüllung des Rechtsanspruchs zumindest mittelfristig - auch ggf. unter Erweiterung der Kapazitäten - im Kontext der Gesamtstrategie einzuplanen sind. 3.2 Gruppengrößen in der Schulkindbetreuung "In der Stadt Frankfurt am Main liegt eine Auslastung nach Platzäquivalenten von 81% vor. Wir erachten eine Auslastung von 95% als sachgerecht. Es lagen zum Stichtag somit Überkapazitäten vor. Die geringe Auslastung auf Basis des gesetzlichen Standards hängt mit der Vorgabe zusammen, dass in der Stadt Frankfurt am Main die maximale Gruppengröße - nicht wie gesetzlich möglich 25 Kinder - 20 Kinder beträgt." Vgl. Schlussbericht, Kapitel 1.5.5, S. 23 Der Rechtsanspruch auf ganztägige Förderung im Grundschulalter ist im Achten Sozialgesetzbuches verankert. Die Gruppengrößen von Horten und Betreuungsangeboten in der Schule sind mit der Umsetzung ab 2026 aneinander anzupassen. Die Frankfurter Ganztags-Strategie geht von einem integrierten Ganztag aus und bildet dies auch baulich integriert in den allgemeinen Unterrichtsbereichen ab. Insofern muss sich die Gruppengröße künftig an der Klassenobergrenze (25 Kinder) orientieren. 3.3 Auslastung der Schulen "Die Überörtliche Prüfung empfiehlt, die geringe Auslastung der 20 Schulen bei der Fortschreibung des Schulentwicklungsplans im Hinblick auf die Bedarfsbemessung zu berücksichtigen". Vgl. Schlussbericht, Kapitel 7.8.2, S. 218 Die Feststellung "geringe Auslastung" bezieht sich auf die Nutzungsfrequenz der Räume über den Tag hinweg. Die Nutzungsfrequenz in Grundschule wird mit Einführung des Rechtsanspruchs auf ganztägige Förderung deutlich erhöht.