Humanitäre Aufnahme, Unterbringung und Betreuung schutzsuchender geflüchteter Menschen

Frankfurt am Main hat eine lange und ausgeprägte Tradition, sowie den Anspruch geflüchteten Menschen Hilfe und Unterstützung anzubieten. Der Magistrat sieht sich zur Bewahrung dieser Tradition verpflichtet, darüber hinaus auch dazu, in Zukunft weiterhin humanitäre, zeitgemäße und fortschrittliche Hilfe und Unterstützung für Menschen mit Fluchthintergrund zur Verfügung zu stellen. Wesentliche Eckpfeiler dabei sind ein ausgeprägt engagiertes bürgerschaftliches Engagement in der Stadt, eine Willkommenskultur, die Menschen aus anderen Kulturen tolerant und weltoffen Chancen ermöglicht, Träger der Wohlfahrtspflege, die innovative Konzepte und konkrete Hilfen mit engagierten Mitarbeitenden anbieten und nicht zuletzt eine Verwaltung, die lebensweltorientiert und zugewandt auf die Herausforderungen eingeht. Das zeigt sich derzeit auf eindrucksvolle Weise bei der Hilfe und Unterstützung der Menschen, die vor dem russischen Angriffskrieg aus der Ukraine geflüchtet sind.

Hilfe und Unterstützung wird in diesem Kontext evaluiert und fortentwickelt, sieht sich jedoch vor Herausforderungen gestellt, sobald die Notwendigkeit neuer Liegenschaften oder Grundstücke damit verbunden sind.

Der mit Beschluss § 813 vom 11.11.2021 verabschiedete Antrag NR 134 beinhaltet unterschiedliche, vielschichtige Handlungsfelder, die auch differenzierte Aus- und Bewertungen und Antworten erfordern. Im Einzelnen: Zu 1a: Am 07. Februar 2022 leben in Frankfurt 4.033 Geflüchtete (inkl. 284 unbegleitete Minderjährige Ausländer -umA). Die Lage hat sich seit dem 24. Februar 2022 dramatisch verändert. Der russische Überfall auf die Ukraine hat eine große Fluchtbewegung ausgelöst. Am 31. März 2022 befanden sich zusätzlich rund 5.500 geflüchtete Menschen aus der Ukraine in der Stadt.

Grundsätzlich erfolgt die Aufnahme und Unterbringung von asylsuchenden und geflüchteten Menschen in Hessen nach dem Landesaufnahmegesetz (LAG), das in einer Verordnungsermächtigung auch einen Verteilungsschlüssel (Aufnahmequoten der Gebietskörperschaften innerhalb Hessens) beinhaltet. Der oft zitierte Königsteiner Schlüssel regelt die mengenmäßige (prozentuale) Verteilung geflüchteter Menschen zwischen den Bundesländern. Für beide Verteilungsverfahren sind Registrierung und Zuweisungsbescheide notwendig. Die Verfahrensregelungen im Fall der geflüchteten Menschen aus der Ukraine sind durch den Bund und die Länder verzögert angewendet worden und durch technische Erschwernisse zusätzlich in die Länge gezogen worden. Auch die besondere Form des Aufenthaltstitels führt zu Zeitverzögerungen bei der Registrierung. Deshalb bezieht sich die Zahl von 5.500 geflüchteten Menschen aus der Ukraine zum Teil auf Registrierungen bei der Ausländerbehörde, gestellte Leistungsanträge (Sozialleistungen) und im geringeren Maß auf Schätzungen.

Anfang Februar 2022 hatte Frankfurt seine Zuweisungsquote an geflüchteten Menschen bereits übererfüllt, wie das Hessische Sozialministerium in einem Schreiben mitteilte. Die Situation im März lässt sich auf Grund der geschilderten Unzulänglichkeiten bei der Registrierung nicht abschätzen.

Ziel des Magistrats ist es, geflüchteten Menschen nach Abschluss der ausländerrechtlichen Verfahren bzw. nach Erteilung entsprechender aufenthaltsrechtlicher Titel sobald als möglich Wohnraum zur Verfügung zu stellen. Dies erfolgt dem Grunde nach durch Abschluss eines Mietvertrages. Die Wohnungsmarktlage in der Stadt, mit ihrem begrenzten Angebot an (bezahlbarem) Wohnraum setzt den Bemühungen der einzelnen potentiellen Mieter:innen aber Grenzen. Zwar sind durchaus auch Wohnungen auf dem privaten Wohnungsmarkt zu finden, der Hauptfokus liegt aber im Segment des sozialen Wohnungsbaus. Sozialwohnungen werden ausschließlich nach den Richtlinien des Amtes für Wohnungswesen durch das Amt für Wohnungswesen vergeben. Diese Vergaben basieren auf den von den Stadtverordneten beschlossenen Registrier- und Vergabeverordnungen.

Anerkannte Geflüchtete haben nach einem Jahr einen Anspruch auf eine öffentlich geförderte Wohnung und können sich beim Amt für Wohnungswesen registrieren. Sie konkurrieren dabei mit mehreren tausend Frankfurter Bewerber:innen (9.600 Haushalte als "wohnungssuchend" gemeldet) und müssen sich auf sehr lange Wartezeiten einstellen.

Die Lage im geförderten Wohnungsbau ist dem vom Magistrat für die Stadtverordnetenversammlung erstellten Wohnungsmarktbericht zu entnehmen. Die sogenannte Wohnsitzauflage §12a des Aufenthaltsgesetzes verpflichtet, dass die Geflüchteten sich nur in dem von der zuständigen Behörde festgelegten Gebiet des Landes ihren Wohnsitz nehmen. Das bedeutet, dass Personen, die Sozialleistungen beziehen, ihren Wohnsitz nicht frei wählen und z. B. Wohnungen außerhalb der Stadt anmieten dürfen - sofern dies unter Mitwirkung der Sozialleistungsträger stattfindet.

Die Ursachen für den Mangel an preisgünstigen Wohnungen sind vielschichtig, auch an gestiegenen Anforderungen was Verdichtung, Versiegelung und klimagerechtes Bauen angeht, aber auch an spekulativen Tendenzen, die mit der Preisentwicklung auf dem Immobilienmarkt zusammenhängen. Freien Flächen ist die Flächenkonkurrenz immanent. Bildungseinrichtungen, Sportstätten, Naherholung und Wohnungsbau - um nur einige zu nennen - konkurrieren.

Deshalb ist es nötig, geflüchteten Menschen obwohl beim Amt für Wohnungswesen in der ersten Dringlichkeitsstufe registriert, Unterkunft in Übergangsunterkünften anzubieten, da es keine Wohnraumalternative gibt.

Geflüchtete sind in rund 100 Unterkünften im ganzen Stadtgebiet untergebracht, dazu zählen Notunterkünfte, Übergangsunterkünfte wie Container- und Modulanlagen, sowie Hotels und zwischengenutzte Wohnungen. Seit 2019 werden Übergangsunterkünfte mit dem Standard eigener Wohnungen (jeweils eigener Sanitär-und Küchenbereich) in Betrieb genommen.

Um die geflüchteten Menschen aus der Ukraine sicher unterzubringen, wurden kurzfristig Sporthallen belegt, für das Land wurde ein Erstversorgungszentrum an der Messe in Betrieb genommen, für mehrere Hotelbetriebe wurden exklusive Belegungsvereinbarungen getroffen.

Obwohl das Ziel des Magistrats eine dezentrale Verteilung der Übergangsunterkünfte ist (d. h. gleichmäßig über die ganze Stadt), gibt es eine Konzentration in einigen Stadtteilen (Bockenheim, Seckbach, Gutleutviertel, Rödelheim, Heddernheim, Innenstadt/Bahnhofsviertel, Gallus und Griesheim). Dies ist darauf zurückzuführen, dass verfügbare Flächen und Gebäude häufiger in diesen Stadtteilen angeboten werden.

In den Jahren 2019 - 2021 konnten fünf Neubauten mit 521 Plätzen fertiggestellt werden, mit regulärem wohnlichen Standard. Vier weitere Unterkünfte werden bis voraussichtlich 2025 fertiggestellt.

Wichtigste Bauträger sind die ABG Frankfurt Holding GmbH, die KEG Konversions-Grundstücksentwicklungs GmbH und die Fleming's Group. Dabei werden auch die Ansätze eines Konzeptverfahrens praktiziert.

Der Magistrat prüft laufend weitere Unterbringungsmöglichkeiten. Das betrifft nicht nur Unterkünfte und Wohnungen für geflüchtete Menschen, sondern auch aus anderen Gründen wohnungslos gewordene Menschen. In Zusammenarbeit mit Wohnungsbaugesellschaften aber auch privaten Investoren wird jede sich bietende Möglichkeit zur Realisierung von Wohnraum und/oder Betreuungsprojekten genutzt. So konnte beispielsweise eine signifikante Erweiterung der Unterkunft für Geflüchtete aus der queeren Community realisiert werden - ein Angebot das neben Berlin keine andere Kommune vorhält.

- Seit September 2021 wurden durch die Stabstelle Unterbringungsmanagement und Geflüchtete 56 städtische und private Flächen oder Gebäude innerhalb Frankfurts geprüft, ob sie für eine Nutzung in Frage kommen. Seit März 2022 hat sich diese Zahl auf 119 Flächen oder Gebäude erhöht - im Zuge der Ukraine Krise erreichten die Stabstelle zusätzliche Angebote. Nutzung umfasst dabei entweder Neubau, Umbau, Ertüchtigung oder temporäre Belegung, dies orientiert sich jeweils an den Verhältnissen der einzelnen Liegenschaft. Die Gründe, warum Grundstücke nicht genutzt werden können, sind vielfältig: - Flächenkonkurrenz (vorrangig geplanten Nutzung/Reservierung als Schule, Kita, Sportfläche oder Freizeitfläche)

- Baurecht existiert nicht (Außenbereich),

- Schwierige Erschließung (Kosten- und Nutzenverhältnis für temporäre Nutzung),

- Belange des Naturschutzes

- baurechtliche Gründe (z. B. Gewerbegebiet, Sevesogebiet, Lärmschutz).

Bei Gebäuden liegen die Ausschlussgründe in

- zu hohe Mietforderungen,

- mangelndem Interesse an einer Kooperation (wegen des Personenkreises, häufig bei privaten Anbietern),

- zu hohem Sanierungsbedarf (häufig im Zusammenhang mit der nur temporären Nutzungsmöglichkeit),

- fehlender Genehmigungsfähigkeit zur Umwidmung (Seveso-Schutzbereich/Gewerbe-/Industriegebiet)

- bauliche Nichteignung (z. B. keine Kochgelegenheiten/unpassende Raumaufteilungen/kein zweiter Fluchtweg/Denkmalschutz).

Bei der Zwischennutzung von Gebäuden (Wohnraum) werden aktuell rund 300 Wohnungen belegt, darin leben 1.078 Menschen davon 375 Geflüchtete. Von 2019 bis 2021 hat sich die Zahl der verfügbaren (zwischengenutzten) Wohnungen in der Summe nur geringfügig weiterentwickelt. Dabei ist zu beachten, dass durch die grundsätzliche Ausrichtung (Zwischennutzung) Bewegung in diesem Segment immanent ist - also durchaus neue Angebote, die in der Summe die beendeten Nutzungen aber nur geringfügig übersteigen.

Baureife Flächen, welche zur Zwischennutzung zur Verfügung gestellt wurden, sind äußerst rar und wirtschaftlich nur vertretbar, wenn eine Nutzungsdauer von mindestens 5 Jahren für eine temporäre Nutzung möglich ist. Im Bereich der städtischen Flächen konnten in der Zeit von 2019 bis 2021 drei Flächen für eine temporäre Nutzung bebaut werden (insg. 423 Plätze). Weitere elf Flächen befinden sich derzeit in der Prüfung, davon sind acht im Besitz der Stadt.

Im Zeitraum 2019 - 2021 mussten fünf Unterkünfte mit 522 Plätzen wieder aufgegeben und für die meisten dieser Bewohner:innen neue Übergangsunterkünfte gefunden werden (Auslauf der Nutzungszeit des zwischengenutzten Grundstücks).

Bis Ende 2023 könnten aufgrund einer nur temporären Genehmigung bis zu 540 weitere Plätze wegfallen. Eine Anschlussversorgung mit eigenem Wohnraum (sozialer Wohnungsbau) ist als Glücksfall zu bezeichnen, ein Teil der Menschen kommt in privaten Mietverhältnissen unter, für mehr als 60 % der Menschen, die von der Beendigung von Zwischennutzungen betroffen sind, bleibt angesichts der geschilderten Wohnungsmarktlage nur die Anschlussversorgung in Übergangsunterkünften.

Es ist davon auszugehen, dass die prekäre Lage bei der Wohnraumversorgung durch den Zustrom geflüchteter Menschen aus der Ukraine noch zunimmt. Dies wird wesentlich vom weiteren Verlauf der Ukraine-Krise abhängen, aber bereits jetzt zeigt sich, dass es nur mit einer gemeinsamen Kraftanstrengung aller Akteur:innen in der Stadt möglich sein wird, rasche Lösungen beim Bau von Wohnungen zu finden.

Zu1b: Die Anmietungs- und Unterbringungsprozesse werden laufend evaluiert. Sie funktionieren rasch und zielorientiert. Haupthindernis ist der Mangel an bezahlbarem Wohnraum. Um dies exemplarisch zu verdeutlichen: Bei der Auflösung einer temporären, befristeten Unterkunft konnten von 330 Bewohner:innen lediglich 6 (2 Einpersonenhaushalte, 2 Zweipersonenhaushalte) über das Amt für Wohnungswesen, d. h. im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus, versorgt werden. Dagegen wurden 77 Personen über private Vermittlung in privatem Wohnraum versorgt. Knapp 250 Menschen konnten aufgrund des katastrophalen Zustands auf dem Wohnungsmarkt nur in anderen Übergangsunterkünften einen Platz finden.

Diese Unterkünfte waren zum Teil neu errichtet oder generalsaniert, mit dem Charakter eigenen Wohnraums, aber ohne eigenen Mietvertrag. Das verdeutlicht die unter 1a getroffene Aussage und die permanente Aufgabe, fehlenden Wohnraum zu kompensieren.

Unabhängig davon sind bei der Anmietung von Wohnraum, wenn Betroffene die Kostenübernahme in Rahmen des Sozialleistungsbezugs beantragen, Prüfungsroutinen und rechtliche Formvorgaben zu beachten - das Anmietungsgeschehen wird dadurch im Grunde aber nicht beeinträchtigt. Es beugt gerade in der Zeit der schwierigen Marktlage der Gefahr Wohnraum zu überteuern oder Ausstattungsstandards zu unterlaufen vor.

Zu 1c: Die Prüfung einer Neugestaltung der Gebührensatzung wird derzeit durchgeführt, über das Ergebnis wird der Magistrat unaufgefordert berichten.

Zu 1d: Die Bedarfsanalyse für die unterstützenden Hilfs- und Beratungsangebote für Geflüchtete, insbesondere bei der Betreuung von geflüchteten Frauen, Frauen mit Kindern und unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen, bedarf wegen der Heterogenität und der Größenordnung der Zielgruppen eines längeren Zeitraums, der Magistrat wird unaufgefordert berichten.